ПРЕДВАРИТЕЛЬНЫЕ ЗАМЕЧАНИЯ

Идея Г.Х Попова провести специальное обсуждение вопроса о преодолении коррупции в России, на взгляд автора настоящих заметок, в высшей степени актуальна. Чисто полицейскими методами её не преодолеть. Особенно правильна ориентация именно на теоретические основы этой миссии. Преодоление коррупции, или хотя бы доведение её до европейского уровня, это не просто восстановление справедливости или пресечение аморальных действий. Это ключевой вопрос, разрешение которого определяет стратегическое будущее нашего государства.

Действительно, коррупция наносит гражданам вред не только тем, что она, по справедливому замечанию Г.Х Попова, является дополнительным налогом на граждан. Её главный вред в том, что она блокирует переход к инновационному укладу экономики, исключает преодоление сырьевой ориентации российской системы хозяйствования. Она также создаёт стимулы роста социальной напряжённости до критических пределов, фатально ухудшает демографическую ситуацию, и, главное, предопределяет серьёзный риск того, что колоссальные российские территории и их природные богатства в исторической перспективе перейдут под управление народов, имеющих более совершенные способы организации общества и государства. Автор предлагаемых заметок видит эту опасность уже несколько лет, и не хотел бы подобной судьбы для своих детей, внуков и правнуков. Поэтому он постоянно обращается к попыткам предложить методики излечения этой застарелой и смертельной болезни. Честно сказать, успехов на этом пути практически нет, но, по непонятной ему самому причине, автор упорствует, хотя многие вполне с этой болезнью уживаются, иногда и с пользой для себя.

При подготовке Круглого стола, часть включённых в предлагаемую брошюру “антикоррупционных” заметок автора была представлена Г.Х. Попову, и он предложил автору сделать 30-минутное выступление на планируемом заседании. Это предложение в высшей степени почётно, однако масштабы темы вызывают опасения, что не удастся затронуть всё, что хотелось бы автору. В связи с этим показалось полезным собрать некоторые авторские заметки по этой важной теме и распространить их среди участников семинара.

По понятным причинам в текстах сделаны некоторые купюры. Они обозначены многоточиями. В связи с тем, что в разных публикациях есть повторяющиеся места, в тех случаях, когда их исключение не слишком затрудняло читателя, они заменены соответствующими ссылками. Подготавливая публикацию, автор не смог удержаться от небольших редакционных правок.
Автор, естественно, не претендует на то, что собранные материалы решают проблему исчерпывающим образом. Однако можно надеяться, что критические замечания по данной брошюре ( Этот адрес e-mail защищен от спам-ботов. Чтобы увидеть его, у Вас должен быть включен Java-Script , либо Этот адрес e-mail защищен от спам-ботов. Чтобы увидеть его, у Вас должен быть включен Java-Script ) помогут продвинуться в понимании проблемы.

Заранее благодарю,
К.Б. Норкин

 
ИНСТИТУТЫ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА – ЕДИНСТВЕННАЯ НАДЁЖНАЯ ЗАЩИТА ОТ КОРРУПЦИИ

Выступление на круглом столе по коррупции в МГУУ, 20 апреля 2009г.

Коррупция в России – это общеизвестный социально-политический феномен, сопровождавший историческое развитие России в течение многих веков, и, к сожалению, в особо обострённой форме существующий и сейчас. Даже те, кто не осознают негативное воздействие коррупции на благосостояние и судьбы страны, как говорится, “в историческом разрезе”, сталкиваясь с ней на чисто бытовом уровне, воочию убеждаются, что она, напрямую, чрезвычайно вредит качеству их жизни. Но особое беспокойство вызывает коррупция у людей, хоть в какой-то степени знакомых с проблемами управления социально-экономическим развитием стран и регионов именно “в историческом разрезе”. Их приговор однозначен: если не преодолеть коррупцию, то Россия, до тех пор, пока не кончатся её природные ресурсы, останется сырьевым придатком развитых стран, а опасная тенденция самовоспроизводящейся и относительно возрастающей бедности, выявленная академиком Д.С. Львовым, не изменится, и даже будет усиливаться. По исчерпании природных ресурсов, Россия прекратит своё существование как государство, а обширные российские территории станут местом для расселения более дееспособных народов. Такая перспектива очень многих, в том числе и автора, категорически не устраивает. Интерес таких людей к искоренению коррупции вполне понятен.

Усиление ответственности за коррупционные действия, создание специальных органов по выявлению коррупционеров и их наказанию, даже самому жестокому, как не искоренили полностью коррупцию при Петре I, так не спасут от неё и сейчас. На смену удалённым коррупционерам будут приходить другие, как патроны в пулемётной ленте. Для того, чтобы победить коррупцию, или хотя бы довести её до европейского уровня, необходимо лечить не симптомы, а болезнь. Нужно понять, в чём причины особой стойкости этого явления именно в России, и предлагать антикоррупционные меры с учётом этого диагноза.

Коренная причина неизменного самовоспроизведения коррупции в России - прочно укоренившаяся в сознании и накрепко институционализированная модель патерналистского государства. В таком государстве, если говорить чисто теоретически, власть отечески заботится о своих подданных (именно подданных, не гражданах), а подданные отвечают на эту отеческую заботу добросовестным служением государству и, в случае особых обстоятельств, обращаются к его функционерам с ”покорнейшими” просьбами о дополнительной помощи. Само слово “подданные” о многом говорит.

Честно сказать, и с житейской, и с моральной точки зрения, особых претензий к модели патерналистского государства, исправно работающего по указанной, чисто теоретической схеме, - нет. Более того, человек, как генетически сугубо общественное существо, в этой ситуации может даже чувствовать определённый комфорт. Известно, что сейчас в Германии, например, популярность, и в восточных, и в западных землях, идеи возврата к “социализму с человеческим лицом” удивляет социологов и многих граждан. Это напоминает другой феномен. До сих пор иногда возрождаются проекты построения perpetuum mobile, хотя невозможность этого научно доказана. Очень уж идея привлекательная. Точно так же доказано, что патерналистское государство в наше время не может быть стабильным, не может существовать сколько-нибудь долго. Но уж очень хочется положиться на какую-то высшую, добрую и надёжную силу.
Теоретически говоря, патерналистское государство всё же может существовать, но только если:
во главе государства стоит несменяемый и полновластный хозяин всего государства в целом;
если этот хозяин государства действительно приоритетно заинтересован в благосостоянии народа, а о себе заботится только во вторую очередь;
если этот хозяин государства достаточно талантлив и способен выбрать успешную стратегию развития, подобрать себе адекватных помощников, и проследить за тем, чтобы они не использовали свои должности в своекорыстных целях;
если в стране товарно-денежные отношения отсутствуют, или охватывают лишь небольшую часть социально-экономической жизни.

Однако, хозяин даже самого успешного патерналистского государства смертен и совсем не обязательно, что на этом посту всегда будет “правильный” хозяин. Но корысть, к сожалению, – бессмертна и, если “правильного” хозяина вдруг сменит “не правильный”, патерналистское государство обязательно будет разъедено коррупцией. Особенно, если к тому же ещё и товарно-денежные отношения станут доминирующими, а смена “хозяев” императивно будет происходить каждые несколько лет. Следствием станут: деградация государства, обнищание граждан и естественные социальные катаклизмы. Явно проявлявшиеся циклы возрастания и падения геополитического веса России, история её катаклизмов, подтверждают этот тезис. Достаточно сравнить, например, периоды властвования Петра I и Николая II или Сталина и Черненко. Такая цикличность развития патерналистского государства не случайность, а закономерное явление той же природы, что и экономические циклы в рыночной экономике.

Сказанное ни в коем случае не следует воспринимать как возражение против регулярной демократической смены руководителей органов власти или против развития товарно-денежных, либеральных, отношений. Просто хочется подчеркнуть, что в условиях демократии и развитой рыночной системы попытки построить эффективное и устойчивое государство на патерналистской основе имеют не больше шансов на успех, чем построение вечного двигателя.

Так что же, спросите вы, делать в демократической стране, особенно в условиях экономических свобод и глобализации? Ответ, на мой взгляд, абсолютно ясен: нужно по-другому устроить само государство. Альтернативой патерналистской конструкции является государство социального контракта граждан и власти. Подчеркну, что здесь уже идёт речь не о подданных, а о гражданах. В этом - главная трудность. Сначала подданные должны стать гражданами, и лишь граждане могут добиться государства социального контракта.

Конструкция государства, защищённого от генетических флуктуаций главного руководителя и от корыстных соблазнов, адекватная экономическому либерализму и демократическим сменам руководителей, давно известна. В Европе, например, она начала отрабатываться ещё в XII веке (Магдебургское право). Договор между городской общиной и сеньором не только давал право последнему собирать налоги, но и возлагал на него конкретные обязанности. Речь шла, как минимум, об обеспечении соблюдения городских законов и защите от внешней угрозы. Предусматривались даже санкции: если сеньор не выполнял своих обязанностей, горожане в каких-то случаях освобождались от обязанности платить налоги. В отдельных случаях граждане имели право даже заменить “плохого” сеньора, на более “добросовестного”. Это, на мой взгляд, заложило в отношения граждан и власти вирус (если не сказать – мину) философии социального контракта. И постепенно граждане почти победили. Сейчас модель государства социального контракта уже более или менее начала приближаться к относительному совершенству. Существенно, что сначала у людей переустроились мозги, а потом конструкция государства была, тем или иным способом, приведена в соответствие с представлениями людей.

Здесь надо отметить, что, живя в патерналистском государстве, мы, естественно, пристально рассматриваем коррупционную составляющую именно в государстве такого типа. Именно для патерналистского государства мы ищем адекватные антикоррупционные меры. Это не означает, что автор не знает о других типах государств, или идеализирует государство социального контракта и не видит возможность появления и там коррупционной составляющей. Мы все убедились в этом, наблюдая и в Европе и в США череду скандалов, разразившихся на фоне кризиса. Однако, коррупционная составляющая там другая, соответственно иные и меры борьбы, и это просто не является предметом нашей дискуссии сегодня.

В государстве социального контракта, государственная служба не является каким-то сакральным действием, а обычной договорной услугой, оказываемой гражданам (не подданным!) за деньги, а право оказывать такую услугу возникает в результате конкуренции. Такое государство немыслимо, если не выполнены, по крайней мере, следующие три условия.

Во-первых, в контракте должны быть точно указаны содержание и объём обязательств, которые государство должно исполнить за те деньги, которые ему разрешено собрать в виде налогов и платежей за пользование общественной инфраструктурой.

Во-вторых, должны функционировать институты, гарантирующие, что платежи за эти услуги не завышены и что обеспечена конкуренция государства и частного сектора, то есть граждане могут с выгодой для себя перестать пользоваться этими услугами государства, переложив их на частный сектор, соответственно сократив налоговые платежи.

Наконец, в-третьих, заказчик государственных услуг (граждане) должен иметь возможности тотально проконтролировать, куда делись его деньги и что на них сделано.

Не стану детализировать все другие особенности государства социального контракта. На эту тему есть довольно много публикаций. В частности, нельзя не упомянуть дальновидное выступление Ю.М. Лужкова на конференции: «Финансово-экономические основы функционирования городов» в апреле 1995 года, или его книгу «Конструктивный либерализм», изданную в 2002 году. Цитировать всё это, - нет времени. Однако, необходимо особо подчеркнуть, что в условиях либеральной экономики и при временном нахождении людей на высших государственных должностях придерживаться парадигмы слабо подконтрольного патерналистского государства фатально опасно. Полностью согласен с теми, кто говорит об императивной необходимости тотальной прозрачности работы государства, возможной только в государстве социального контракта. Здесь достаточно привести всего один пример.

Вдумайтесь, какие возможности злоупотреблений открываются в стране, где есть возможность разместить много миллиардов долларов в американских ипотечных фондах Фэнни Мэй и Фрэдди Мак, но точно не сказать сколько. В прессе фигурируют цифры от 100 млрд. до 63 млрд. долларов. Ничего себе, разброс! А если, к тому же, разместив их там, можно в ответ на опасения хозяев этих денег (граждан России) заявить, подобно Сергею Игнатьеву, примерно следующее: “Мы так хорошо распорядились этими деньгами! Мы их не только вернули, мы ещё заработали 72 млн. долларов”. В таких условиях возможности злоупотреблений просто безграничны.

Вдумайтесь, указанная С. Игнатьевым сумма заработана на вкладе порядка 100 млрд. долларов! И никто не подал в отставку, не сделал себе харакири! А вот Дэвид Келлерман, начальник финансового отдела Фредди Мак, повесился в подвале своего дома. Я говорю: «Дайте мне на год 100 млрд. долларов и я вам 2 млрд. долларов верну». Причём, честно признаюсь, я не буду размещать деньги в зарубежных банках, а открою кредитные линии под надёжные инновационные проекты. Неужели я, не будучи профессиональным финансистом, лучше знаю, как управиться с деньгами, чем такие высокие профессионалы как Кудрин или Игнатьев?

Особо прошу, - не придираться к приведенным цифрам. Официального сайта, где это можно было бы точно узнать - нет, а достоверность ИНТЕРНЕТа всем хорошо известна. Но уже сам факт, что невозможно точно узнать все эти цифры, говорит о возможности колоссальных злоупотреблений. Не утверждаю, что злоупотребления были, но говорю, что такая возможность есть. Если допустима такая “отчётность”, а точнее, такая безотчётность – злоупотребления совершенно не сложное дело и, к сожалению, почти неизбежное. На такой удобный пост обязательно найдёт дорожку “неправильный” человек и заработает на такой возможности.

Если вы не знаете, как на этом заработать, я, не будучи даже финансистом, вас мгновенно научу. А профессиональным финансистам наверняка известно гораздо больше возможностей. Например, один из них мне посоветовал такой приём: своевременно скупить обязательства этих ипотечных гигантов по якобы приличной цене через подставное агентство, а потом, когда выявится, что их реальная цена установилась на уровне цены туалетной бумаги, направить этому ”неудачливому” покупателю бюджетные средства, предназначаемые для поддержки банковского сектора. Мне, как не профессионалу, это представляется прекрасным способом доказать, что “деньги вернули и даже заработали”. Если же вам этот приём кажется недостаточно профессиональным, несложно найти более хороший. В ситуации, когда триллионы рублей тратятся по непрозрачной схеме, такие возможности наверняка есть, и нанять хороших специалистов – не проблема.

Если мы не обеспечим тотальной прозрачности общественных расходов, нас ждут большие беды. Вспомним, например, что в качестве аргумента против перехода на прогрессивное налогообложение личных доходов выдвигается тезис о том, что проконтролировать “серые” и “черные” зарплаты государство не может. Но, почему-то потратить через эту, импотентную в части контроля, структуру несколько триллионов бюджетных рублей на антикризисные меры оно планирует и надеется проконтролировать. Неужели контролировать эти антикризисные денежные потоки легче, чем частные доходы? Я однозначно убеждён, что если мы не обеспечим тотальную прозрачность для граждан движения этих средств, то выделяемые на антикризисные меры бюджетные средства будут традиционными способами “распилены”, превратившись в “конвертные” доходы коррупционеров. Даже страшно подумать, что ждёт нашу страну, если я не ошибся и это состоится. Нужно как можно быстрее отходить от патерналистской модели. Ситуация, в которой мы лучше знаем, как тратятся антикризисные деньги в США, чем у нас в России, - просто не укладывается в голове честного человека. Прозрачность – совершенно необходимый этап построения государства социального контракта. Как говорится в старинной китайской пословице: “если ты не хочешь, чтобы о чём-то знали люди, то не нужно этого делать”.

К сожалению, в России нет традиций чётких договорных отношений ни у народа, ни у власти. На начальной стадии формирования “либеральной демократии” в России, автор, будучи депутатом Моссовета, столкнулся с тем, что кое-кто вообще попытался объявить расходование бюджетных средств коммерческой тайной. От этого мы, конечно, ушли, но не так далеко, как хотелось бы. В смысле формирования государства социального контракта мы отстаём от европейских стран. И дело здесь отнюдь не в слишком долгом существовании в России крепостного права. В Европе оно было отменено лишь немногим раньше. Всё дело в том, что вирус десакрализации власти, типа Магдебургского права, в Россию был занесён лишь в конце XIX и в самом начале XX века, да и то лишь в самые западные области России. А потом мы вновь вернулись к сакральной модели и жили при ней ещё почти 70 лет

Как нам сейчас “заразить” Россию этой философией? Плохо представляю себе, как это может быть декретировано сверху вниз. Верхи ещё кое-как могут, а низы ещё не очень не хотят и продолжают требовать невозможного: улучшения работы патерналистского государства. Это, конечно, не получится, но ждать, когда кто-нибудь затащит «Аврору» в Москву-реку тоже неправильно и опасно. А, говоря образно, затащат, если не сумеем перейти к государству социального контракта, обязательно, так как коррупция имеет динамику раковой опухоли и, рано или поздно, убьёт любой государственный организм. Нежелательность такого сценария усугубляется тем, что в итоге опять возникнет патерналистское государство, подобно тому, как в том анекдоте: что бы мы ни производили, обязательно получается автомат Калашникова.

С учётом всех перечисленных факторов единственно реальным представляется насаждение вируса социального контракта не сверху вниз, а наоборот, снизу вверх. И здесь роль общественных организаций, роль гражданского общества трудно переоценить. Если удастся в каких-то сферах добиться тотального общественного контроля бюджетных (общественных) расходов со стороны тех граждан и структур, в интересах которых они осуществляются, то это уже начало охваченного положительной обратной связью процесса перехода от патерналистского государства к государству социального контракта. В каких сферах жизни граждан такое возможно? На мой взгляд, есть, по крайней мере, четыре направления.

Наиболее естественно это делать в сфере ЖКХ. Не нужно забывать, что жилищный сектор – это 25% ВРП, так что игра стоит свеч. В качестве многообещающего и поучительного примера расскажу об эксперименте в одном московском ЖСК по управлению бюджетными средствами, выделяемыми на ремонт общего имущества в кооперативном доме. Удалось добиться, чтобы эти средства поступали не на счет управляющей домом организации, а на счёт ЖСК. Оплата за фактически проведенный ремонт производилась перечислением со счёта ЖСК на счёт управляющей организации на основании акта об исполнении соответствующего договора. При этом обязательным условием предоставления Правлению ЖСК такого, уникального для нашей страны, права распоряжения этими бюджетными средствами были: запрет нецелевого использования этих средств и тотальная прозрачность всех расходов ЖСК. Каждый член кооператива мог получить любую нужную информацию для того, чтобы оценить целесообразность и достоверность каждого договора, каждого платёжного поручения. В такой схеме управляющая организация не могла получить эти деньги, не выполнив ремонта. При этом ЖСК имел возможность выбрать на конкурентной основе другого поставщика этой услуги.

Не буду вдаваться слишком глубоко в детали, но подчеркну, что уже после нескольких недель эксперимента, обнаружились удивительные вещи. Оказалось, что управляющие компании и обслуживающие организации вообще не могут составить смету на ремонт, не могут грамотно заключить соответствующие договора. Более того, обнаружилось, что значительная часть бюджетных средств, выделяемых на ремонт общего имущества, каким-то образом рассасывается в дебрях жилищно-коммунального сектора, а качественного ремонта не производится и жильё деградирует. Речь может идти о потерях по Москве в объёме порядка 1 млрд. долларов в год.

Ещё одним социально важным следствием стало появление у граждан зачатков философии социального контракта и явная заманчивость для жителей установления такого порядка взаимодействия с распорядителями и потребителями бюджетных средств. Можно надеяться, что по мере распространения информации об этом опыте и извлекаемой из него пользе, масштабы применения контрактного подхода в сфере ЖКХ будут расширяться. Это более реальный путь, чем насаждение подобных методик сверху.

В ходе эксперимента обнаружилось и ещё одно поучительное обстоятельство. Жилищно-коммунальная система категорически против таких взаимоотношений. Вскоре после выявления всех свойств и последствий этих инноваций, произошли события, всего более напоминавшие традиционную для нашей страны рейдерскую атаку. Правление кооператива, осуществлявшее этот эксперимент, прекратило своё существование. Всё вернулось на “круги своя”. Надеюсь, что ненадолго. Вирус уже посеян и люди, рано или поздно, добьются своего.

В качестве второй сферы, где сейчас мы отрабатываем механизмы прозрачных финансовых взаимоотношений граждан и распорядителей общественных средств, выступает потребительская кооперация. Непрозрачная потребкооперация ещё в советское время себя полностью дискредитировала. Но как только в эту систему удалось ввести полную транспарентность, прозрачность, доверие к руководству и самой кооперации в целом возросло. Успешно разворачивают свою деятельность, созданные на новой основе потребительские общества. Наиболее активно мы работаем в Ленинградской, Тверской, Московской областях и в Приморском крае. Создаваемые потребительские общества охватывают от 100 до 3000 человек. Есть и более крупные общества. Они работают в самых разных секторах, от приобретения продовольственных товаров до строительства и эксплуатации жилья. Наибольшее количество пайщиков (несколько десятков тысяч человек) имеет потребительское общество, работающее в сфере образования. Одно из потребительских обществ во Владимирской области является крупным поставщиком продовольствия в Москву. “Успешность” определяется тем, что удаётся заменить недобросовестное посредничество, возможное только при отсутствии прозрачности, и приводящее к росту издержек обращения товаров и услуг, на добросовестное посредничество, снижающее эти издержки.

Есть ещё одна сфера, где может начаться непростой процесс формирования государства социального контракта “снизу”. Речь идёт о самом процессе формирования социального контракта и контроля успешности его исполнения в смысле затрат и результатов.

Различные общественные организации могут формировать специализированные экспертные группы, принимающие участие и в формировании критериев успешности функционирования органов власти, и при организации закупок товаров и услуг для общественных нужд и даже для участия в формировании образа цели социально-экономического развития.

Это сфера более сложная и противодействие институционализации этих функций, и реализации соответствующих процедур можно ожидать куда более мощное, чем в описанной выше борьбе, которая велась за контроль над расходованием ничтожной части бюджетных средств, расходуемых на ЖКХ. Но ожидаемые результаты здесь таковы, что стоит начать насаждение вируса и в этой сфере.

Общественные организации России и многих российских городов обладают достаточно мощным потенциалом для решения перечисленных задач. Но здесь возникает одна серьёзная проблема: привлечение независимых экспертов, помимо очевидной пользы, таит в себе опасность недобросовестного лоббирования. Эта последняя возможность давно известна, но в нашей стране её наличие породило специфическое отношение к использованию науки и механизмов гражданского общества в управлении. Состязание идей заменяется состязанием людей. Учёных слушают только тогда, когда они занимают какой-нибудь государственный пост. При этом, зачастую учёные, даже обладая ясным стратегическим видением, не умеют осуществлять административное управление, проваливают дело и дискредитируют собственные правильные предложения.

В США, например, всё обстоит совершенно иначе. Там на федеральном уровне работает несколько тысяч(!) комитетов(!) советников. Но советники сами не осуществляют административное управление, а только предоставляют экспертные услуги для лиц, принимающих административные решения и умеющих их реализовывать. Возможности же недобросовестного лоббирования со стороны привлекаемых экспертов пресекаются «Законом о комитетах советников», согласно которому советник, в случае конфликта интересов, под страхом уголовного наказания обязан проинформировать об этом заказчика. Это не означает, что человек, заявивший о ситуации конфликта интересов, не будет привлечён к экспертизе. Просто результаты его экспертизы будут оцениваться с учётом этого обстоятельства. 

В деле создания институтов, помогающих использованию экспертного потенциала гражданского общества, мы делаем лишь первые шаги. Совсем недавно Министерство юстиции РФ объявило о формировании поля экспертов для экспертизы решений Правительства РФ на предмет коррупциогенности. Это очень прогрессивная норма, но в положении отсутствует требование к экспертам объявлять заранее о ситуации конфликта интересов. Конечно, мы не можем пока говорить об уголовной ответственности за сокрытие ситуации конфликта интересов, но хотя бы исключение из списка экспертов за такое “прегрешение” представляется обязательным.

И, наконец, всего несколько слов, о четвёртом, самом непростом и трудно проникающем в сознание способе. Речь идёт о придании местному самоуправлению нетрадиционной функции стороны в социальном контракте. Если проанализировать критику современного состояния местного самоуправления, то становится очевидным: все более или менее единодушны, но находятся в плену философии патернализма. Большинству представляется, что главная цель состоит в том, чтобы передать местному самоуправлению некоторые расходные обязательства вышестоящих органов (на это легко соглашаются) и передать им соответствующие средства (об этом стараются забыть). Но даже если это и произойдёт, то при сохранении существующих методов контроля расходования бюджетных средств, мы попросту увеличим количество коррумпированных чиновников.

Если, однако, возложить на местное самоуправление, хотя бы, полномочия подписания всех платёжек по оплате конкретных услуг общественного сектора, и предоставить ему право тотального контроля соответствующих бюджетных расходов, ситуация сдвинется в желательном направлении. А если ещё и допустить, что местное самоуправление может, вместо оказания соответствующей услуги, потребовать перевести на свой счёт от вышестоящего бюджета некоторую часть (например, 90%) соответствующих бюджетных средств, и само обеспечить оказание этой услуги, то вирус социального контракта получит почти идеальные условия для развития. При этом, как известно, необходима передача контроля поставки этой услуги на вышестоящий уровень. Трудности на этом пути уже проявились в эксперименте. Лет 10 назад предполагалось передать 90% бюджетных дотаций на оплату разницы в тарифах на тепловую энергию, местному самоуправлению с разрешением использовать эти средства только на оплату тепла, или на мероприятия по теплосбережению. Органы самоуправления были готовы осуществлять теплосбережение за счёт собственных средств, но теплоснабжающие организации, несмотря на 10% экономию бюджетных средств, встали насмерть, и всё застопорилось.

В заключение хотелось бы немного поговорить о реалистичности изложенного подхода. Я обсуждал тезисы этого выступления с некоторыми коллегами. Скепсиса по реализуемости в России такого подхода много. У нас, чуть ли не святотатством звучит вопрос: “почему именно федеральные власти определяют: сколько денег собрать с регионов, а не регионы решают, сколько денег нужно федеральной власти для того, чтобы исполнить то, что на неё возложено?”. Или, ещё святотатственнее: “почему органы власти определяют, сколько следует платить, например, пенсионерам, а пенсионеры исключены из решения вопроса, сколько платить работникам органов власти”. Для нас эти вопросы чуть ли не крамола. Но если прочесть упомянутое выступление Ю.М. Лужкова в апреле 1995 года, то его конкурентный функционально-стоимостной подход даёт ответ на эти вопросы. Бюджетный торг должен быть заменён бюджетными, прагматическими, расчётами. Это, кстати, сильно перекликается с взглядами Конрада Аденауэра.

Изложенные мною сейчас соображения определённо не переломят ситуацию, но, по моему убеждению, функционально-стоимостной подход обязательно, рано или поздно, будет реализован, а выступаю я только с надеждой, что это произойдёт хоть немного скорее, чем без моей агитации. Мой оптимизм основывается на “двух китах”.

Во-первых, на убеждении, что альтруизм это дальновидный эгоизм. Действительно, коррупция приводится в действие эгоизмом человека. Он знает, что в обществе, где коррупции нет, эгоист-коррупционер получает вполне ощутимую выгоду. Но он не учитывает, что если коррупция принимает тотальный характер, от неё никто не выгадывает. Выгадавший в одном месте, тут же теряет выигрыш, обратившись к другому коррупционеру. А поскольку коррупционные деньги, или другие получаемые коррупционером блага, не стимулируют производительного труда, а увеличивают количество паразитов на реальном секторе экономики, всем становится хуже. Это должно подтолкнуть к транспарентности и социальному контракту. Я надеюсь на человеческий разум и моральные, в том числе и религиозные, нормы. Ведь стоят же люди в очереди, в конце концов!

Во-вторых, я опираюсь на убежденность в справедливости гипотезы ”трёх К”. Я настолько в ней убеждён, что даже рассказываю о ней студентам на лекциях. Такое название дано из мнемонических соображений. “Три К”, это первые буквы слов: конфискация, культивация, контрактация. Поясню, почему взяты эти слова.

Фактически, история и народов, и бизнес-структур, в тех случаях, когда не происходит чрезвычайных событий, движется примерно по следующей траектории. Как только радикально меняется властная элита, сначала происходит захват, конфискация практически всего, что есть в регионе. Вспомним чингиз-хановские “три дня на разграбление города” или чубайсовскую приватизацию. Потом захватчики начинают понимать, что возможности конфискации быстро исчерпываются и надо развивать, поддерживать экономическую деятельность. Фактически - взращивать новое общественное богатство. Начинается период культивации. Сложные процессы периода культивации начинают требовать развития всё более формализованных и взаимовыгодных взаимоотношений бывшего захватчика и тех, кто производит целевой продукт культивации. Возникает необходимость заключения контракта между ними. Так, естественным путём, из чисто прагматических соображений, наступает контрактация. Мы в современной России застыли на самом начале культивации. Так надолго потому, что у нас уникальные запасы нефти. Кстати, падение цен на это сырьё многих уже заставляет всерьёз стремиться к этой второй стадии.

Поскольку честно заработать при контрактации можно много больше, чем даже просто узурпировать, тем или иным способом, на предыдущих стадиях, автор убеждён, что из чисто прагматических соображений у нас всё, рано или поздно, придёт к фазе социального контракта. Напомню, что Магдебургское право возникло тогда, когда стало очевидным, что развитие торговли и ремёсел невозможно без четких взаимных обязательств горожан и феодальных правителей. Мы, в России, тоже придём к единственно правильной системе: от конфискационной, через культивационную, к системе равноправного социального контракта. Разумеется, развитие на этом не остановится. Сам по себе социальный контракт может быть, всё более совершенным, всё более выгодным для всех, и всё более стимулирующим процесс построения общества всеобщего благосостояния. Поэтому автор, несмотря на скепсис некоторых своих коллег, смотрит в будущее с оптимизмом.

Со стороны автора было бы научной недобросовестностью не сказать о том, что в обозначенную оптимистическую “бочку мёда” скептики всё же добавляют “ложку дёгтя”. Даже те, кто соглашается с тем, что предлагаемые меры поселяют вирус социального контракта в головах людей, сомневаются в том, что “плохие” лидеры патерналистского государства пойдут на социальный контракт, а при “хороших” лидерах – стремление к изменениям угасает и перемены тоже маловероятны. По их мнению, всё равно придётся, рано или поздно, затаскивать «Аврору». В пользу такой точки зрения приводится исторический опыт таких стран, как Англии, Франция, Германия и даже США, убеждающий, что изменить систему можно только опираясь на силу, на диктатуру. Сходного взгляда придерживается и Макиавелли в своём сочинении «Государь», когда рассуждает о трудностях замены старых порядков - новыми. Он тоже исключает замену без применения силы.
На взгляд автора, оптимизм всё же имеет право на существование. Во-первых, сейчас всё же не XVIII, не XIX и не XX, а XXI век. Мы уже многократно видели радикальные изменения государственного устройства без «Аврор», начиная с Индии. Во-вторых, в Швеции, например, даже в начале XX века государство социального контракта возникло в результате общественного согласия. И, наконец, в-третьих, когда народ созреет для социального контракта, и в самом патерналистском государстве может появиться дальновидный хозяин. Даже у Сталина в конце жизни начали теплиться какие-то мысли о трудностях обеспечения устойчивости созданного им предельно централизованного государства. А сейчас времена ещё более способствуют прагматическим, слабо конфронтационным, взаимовыгодным решениям.


НОВАЯ ФИЛОСОФИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА

Тезисы выступления на Международном Форуме МАГ: «Государственно-частное партнёрство: развитие местной инфраструктуры», Актау, Казахстан, 17 сентября 2009 года.

………Я хотел бы только высказать несколько мыслей относительно, если можно так сказать, философии государственно-частного партнёрства. В своём сегодняшнем выступлении мэр Москвы, Ю.М. Лужков высказал очень важную мысль, сказав, что ГЧП – новый основополагающий принцип построения государственной системы. Я полностью согласен, что эта парадигма открывает перед человечеством совершенно новые возможности, которые не были поняты в прошлом веке.

XX век, упрощая, можно считать веком интенсивных глобальных дебатов о том, что лучше: общество построенное на инициативе и предприимчивости свободных граждан и приводимое в движение стремлением получать прибыль, либо патерналистское государство, которое берёт на себя полную заботу о благосостоянии своих подданных, централизуя и производство, и распределение в интересах установления социальной справедливости, практически, в уравнительной трактовке. Эти дебаты порой принимали самые острые формы, вплоть до применения тяжёлых вооружений и взаимного атомного устрашения. Представляется, что из этих дебатов уже можно сделать более или менее окончательный вывод. Прежде чем его сформулировать, необходимо подчеркнуть некоторые обстоятельства.

Для нашей страны и других государств, входивших прежде в СССР и “лагерь социализма”, сделать правильный вывод особенно важно. В этих странах и, особенно, в России, накоплен практический опыт, показывающий экспериментально, к чему приводит полная передача производства и всех социальных и инфраструктурных услуг, включая почти всё повседневное потребление, патерналистскому государству. Подчеркну, что этот опыт отнюдь не полностью негативный. Единое народнохозяйственное планирование, системное использование ресурсов в интересах благосостояния государства в целом, максимальные объёмы производства конкретных товаров, высокий уровень социальных гарантий, особенно в сфере образования, и другие приёмы, несомненно, давали положительные эффекты, в значительной степени, компенсировавшие фатальные недостатки сложившихся у нас конкретных “правил игры”.

По многим причинам мы шоковым порядком перешли, как нам вначале казалось, от государства подданных к государству граждан, от государства, которое правит, к государству, которое служит, от патерналистского государства к государству социального контракта. Но, как нам стало ясно сейчас, сделали это далеко не лучшим образом. Те, кого мы называли “архитекторами” наших реформ навязали обществу ряд мифов и, в частности, тезис: “чем меньше государства, тем лучше”. При этом сами правила функционирования исполнительной власти государства они оставили фактически дореформенные. Они полностью игнорировали то, что именно эти правила функционирования государства погубили прежнюю систему и абсолютно не пригодны для либерального общества. Менять, прежде всего, нужно было именно их, а не отношения собственности. Они также игнорировали то, что процесс превращения подданных в граждан требует определённого времени.

В результате, наиболее распространёнными видами ГЧП опять, как в далёком прошлом, стали коррупция и расхищение общественного имущества и ресурсов. Более того, если отбросить самый богатый квинтиль, благосостояние остальных категорий не улучшилось, если не сказать резче. Это, хотя и не является аргументом в пользу сохранения тотального огосударствления, даёт интересный экспериментальный материал для решения обозначенного главного вопроса XX века. Не лишне также задуматься и о том, что до сих пор почти 40 % жителей Восточной Германии сожалеют о произошедших изменениях в государственном устройстве.

Итак, какой же принцип устройства общества лучше именно для граждан? Обобщая почти вековой опыт можно твёрдо сказать, что без здоровой конкуренции и транспарентности, как у нас иногда, шутя, говорят, “оба хуже”. Действительно, наш “крайний случай” не может быть признан “лучшим”, особенно если сохранить традиционный для нашей системы уровень транспарентности и ответственности власти за результаты. Но и частная инициатива, преследующая исключительно цели получения прибыли, тоже не безгрешна. Именно погоня за прибылью привела во всех “успешных” странах к трансформации здоровой парадигмы «товар – деньги – товар» совсем в другие системы. Речь, прежде всего, о переходе к парадигме «деньги – товар – деньги+». Эту парадигму критиковал ещё Аристотель, назвав её, в отличие от экономики, хрематистикой, и считая вредной. Ещё более опасным оказался переход к парадигме: «деньги – денежные пузыри - деньги+». Именно она и привела к глобальному кризису. Да и конкуренция в частном секторе не является столь уж непреложным законом.

В своей знаменитой книге: «Ревущие девяностые» выдающийся экономист, лауреат Нобелевской премии, Джозеф Стиглиц, на основе детальных анализов приходит к выводу, что частный сектор выступает за свободу конкуренции только до тех пор, пока пытается захватить какой-то рынок. Как только захват произошёл, он, в погоне за увеличением прибыли, стремится к монополизации ничуть не меньшей, чем имеет место при государственной организации аналогичной услуги. А злоупотребления монопольным положением со стороны частного сектора, если не принять специальных мер, приносит гражданам существенно больше бед, чем злоупотребления государственной монополии. Последние как-то удаётся ограничивать, особенно в странах, где работают механизмы гражданского общества. Как бы мы не ругали государственный сектор, он, хотя бы номинально, обязан обеспечить социальное благополучие граждан. Кроме того, в цену услуг государства не входит обязательная для частного сектора прибыль.

Д. Стиглиц в упомянутой книге высказывает точку зрения, согласно с которой универсальным средством пресечения злоупотребления монопольным положением в частном секторе является тотальная прозрачность монополий, в сочетании с законодательным регулированием формирования монопольных сверхприбылей. Но, как известно, этот же рецепт позволяет радикально улучшить и работу государственного сектора. А поскольку в государстве, которое служит, процесс оказания общественных услуг близок к процессу оказания услуг частным сектором, возникает возможность не только конкуренции в частном секторе, но и конкуренции частного и государственного секторов. Эта возможность оказалась весьма продуктивной. Уже хрестоматийной стала истории конкуренции частных компаний и департамента «Public works» за вывозку мусора в городе Финикс, в штате Аризона, в США. В результате драматической борьбы, после временного поражения победил «Public works», но стоимость вывозки мусора резко сократилась.

Победа публичного сектора в честной конкуренции, на мой взгляд, естественный результат, но губительно было бы на этом основании принять решение о том, что мусор всегда и всюду должны вывозить муниципальные службы. По закону Паркинсона они будут неуклонно терять эффективность. Только опасность потерять свои рабочие места и доходы из-за наличия частного конкурента может приостановить деградацию эффективности муниципальной службы. В России говорят: “на то и щука в море, чтобы карась не дремал”. При этом существенно отметить, что институционализация такой конкуренции выгодна и частному и общественному сектору, так как удешевляет пользование инфраструктурой. По существу именно в этом, как говорят, - синергетическом, эффекте состоит главная выгода партнёрства государственных и частных структур.

Итак, пришло время отказаться от опасных противостояний по вопросу: “что лучше”, для общественно необходимых товаров и услуг, прежде всего инфраструктурного характера, а сделать выбор в пользу эффективно организованного, стратегического ГЧП. Такое партнёрство держится на “четырёх китах”.

Во-первых, необходима абсолютная ясность цели, ясность результата, который должен быть достигнут в результате той деятельности государства, которая может стать предметом ГЧП. При этом важна не только ясность, но и возможность объективного и независимого контроля достигнутого результата. Для такого контроля должны привлекаться не только специальные независимые системные институты, но и механизмы общественного контроля, механизмы гражданского общества.

Во-вторых, должна быть обеспечена тотальная прозрачность расходования средств на товары и услуги, поставляемые гражданам, как на стороне государства, так и на стороне частного сектора привлекаемого на основе ГЧП. Уровень прозрачности финансовой деятельности частных партнёров должен соответствовать статусу публичных и исключать возможность получения монопольных сверхприбылей.

В-третьих, необходима бескомпромиссная конкуренция, как при выборе частного партнёра, так и при конкуренции частного сектора с общественным сектором. Если какая-то частная компания, ознакомившись с деятельностью государственного подразделения сможет гарантированно исполнить его функции с меньшими затратами – соответствующие средства должны быть направлены этой компании. Этот же принцип должен действовать и в обратном направлении. Важно, чтобы всё это сочеталось и с бескомпромиссной ответственностью. Вспомните о разнице судеб финансового директора публичной корпорации «Фрэдди Мак» и многих наших руководителей государственных корпораций, не справившихся со своей работой (см. стр. 5, абзац 8).

И наконец, в-четвёртых, и это самое главное, ГЧП должно быть нацелено не на конфронтацию, а на конструктивное сотрудничество. Роджер Фишер и Уильям Юрии в своей книге: «Путь к согласию, или переговоры без поражения» делают принципиальное различие между позиционным торгом и конструктивными переговорами. Как правило, в современной практике ГЧП, и это проявилось, в частности, сегодня, чаще всего соглашение сторон достигается конфронтационным методом “перетягивания каната”. Частные партнёры стремятся к приватизации прибылей и национализации убытков, а с государственной стороны часто преследуется противоположная цель: приватизации убытков и национализации прибылей. Вспомните, например, сколько раз сегодня говорилось о том, что все риски проекта должны взять на себя частные партнёры. И никто не пытался обосновать этот тезис. Представляется, что главная польза от ГЧП должна возникать не от победы в позиционном торге, а от синергетических эффектов взаимовыгодного сотрудничества. Нашим европейским коллегам, которые помнят последствия такого подхода, взятого на вооружение, например, при формировании Европейского объединения угля и стали это должно быть особенно ясно.
. формирование разумной философии ГЧП я считаю в высшей степени важным. Очень хочется, чтобы ГЧП осуществлялось в соответствии с заложенным в нём колоссальным потенциалом и дало максимальный эффект для устойчивого развития городов, регионов, стран и человечества в целом. Хватит спорить, давайте строить, давайте переходить от принципа: “кто кого” к принципу: “кто кому”!


Прения по докладу С.Н. Селиверстова по государственно-частному партнёрству, 18 мая 2009 года

……………………..я впервые в жизни столкнулся с ситуацией, когда про государственно-частное партнёрство говорятся такие слова, которые здесь говорились. Потому что, как правило, ГЧП рассматривается, чуть ли не как аксиоматически обязательный механизм, но при этом главная цель состоит в приватизации прибылей и национализации убытков. Все негативные и сомнительные стороны такого ГЧП сознательно отбрасываются или замалчиваются. Сегодняшнее обсуждение коренным образом отличается от этого “стандарта”. На самом деле, я почти ничего не могу добавить к тому, что сегодня здесь сказано. Но, тем не менее, какие-то оттенки мысли я хотел бы всё-таки высказать.

Во-первых, государственно-частное партнёрство в России существует несколько сот лет. Первоначально оно имело только две основных формы: коррупция и прямое воровство государственного имущества и ресурсов. Ещё существовала такая форма, как откуп, например, при сборе податей. Это было “прекрасное”, хорошо отработанное ГЧП, приносящее большие коррупционные сиюминутные доходы участникам. Но оно, в стратегическом плане, оказалось абсолютно не эффективным. Периодические и, весьма драматические, социальные потрясения, пережитые Россией, доказывают этот тезис. Сейчас в России, честно сказать, ситуация с ГЧП радикально не изменилась. Даже можно констатировать некоторый дрейф к дореволюционной ситуации. Впрочем, доля таких, существовавших и прежде, форм, как инвестиционное партнёрство, и, второе, – возмездная передача некоторых государственных функций частному сектору всё же серьёзно усилилась. К сожалению и эти формы на сегодня не свободны от коррупции. Это ещё мягко сказано.

Прежде, чем двигаться дальше, полезно напомнить ряд, существенных для нашего рассмотрения, особенностей и частного, и публичного (государственного) секторов. Соответствующая специфика радикально зависит от установившегося типа взаимоотношений власти и народа. Не вдаваясь в детали, мы рассмотрим всего два типа таких взаимоотношений: патерналистские и социального контракта.

В патерналистском государстве, помимо отмеченных форм, существуют и многие другие формы. Однако, детально рассматривать ГЧП, действующее в условиях патерналистского государства, особого смысла нет, так как такое государство, как показывает наш анализ, при частой смене высших руководителей страны и массированном развитии товарно-денежных отношений и финансовых спекуляций, смертельно поражается коррупцией и неизбежно погибает. Кстати говоря, именно, потому, что российское общество ещё не излечилось от философии патерналистского государства, так популярен тот, способствующий коррупции, стандарт рассмотрения вопроса о ГЧП, про который говорилось вначале.

В государстве социального контракта власть не правит, а служит. В этой ситуации общественный сектор принципиально почти ничем, если не считать способа оплаты, не отличается от частного сектора. Последний тоже поставляет гражданам определённые товары и услуги. Но, всё же, практически во всех странах какие-то поставки осуществляются частным сектором, а какие-то общественным, так как для каких-то видов услуг оплачивать их вскладчину, за счёт налогов, оказывается выгоднее. Многие теоретики, игнорируя реалии, даже выдвигают тезис: “чем меньше государства, тем лучше”, хотя нет ни одного успешного государства, в котором так не только говорят, но и делают. Что же лучше: частный или общественный сектор? Зачем есть два сектора и для чего ещё устраивать партнёрство между ними?

Это главный вопрос, на котором споткнулись реформы, и не только в России. При отсутствии здоровой взаимной конкуренции можно смело утверждать: “оба хуже”. В чем причины этого парадоксального утверждения? Разберёмся. Можно показать, что у проблемы сопоставления социальных преимуществ частного и общественного секторов нет единого, универсального решения. Это происходит потому, что объективный фактор снижения удельных издержек при росте масштабов производства действует и в общественном и в частном секторе. В результате возникают монополии и возможности злоупотребления монопольным положением. Для точности подчеркну, что в частном секторе монополии возникают самопроизвольно, ради увеличения прибыли, а в общественном – они, как правило, устанавливаются изначально, именно исходя из теоретических соображений эффективности увеличения масштабов производства.

Частный сектор - не работает без прибыли. Это значит, что он берёт за свои услуги больше, чем издержки и изымает часть прибыли для частных нужд. Значит, те, кто пользуются услугами частного сектора, казалось бы, обречены переплачивать за товары и услуги. Однако, забегая вперед, скажем, что потенциальное преиомущество частного сектора перед общественным в том, что при наличии конкуренции, он эффективнее, чем общественный сектор минимизирует издержки. К сожалению, это его преимущество по мере успеха и роста масштабов производства, как уже упоминалось, ослабевает. Благодаря увеличению объёмов производства, возникают монополизация рынка и, главное, злоупотребление монопольным положением. Об этом, в частности, писал Нобелевский лауреат Джозеф Стиглиц в своей книге «Ревущие девяностые».

Идея производить какие-то товары или услуги через общественный сектор возникает именно потому, что это самый большой возможный масштаб производства и, казалось бы, реальный способ снизить издержки. Но не всё так просто. Общественный сектор, конечно, не требует прибыли, но, злоупотребляя доверием общества, пользуясь своим монопольным положением и не имея конкуренции, отнюдь не минимизирует издержки, а всеми способами, в том числе и коррупционными, их завышает. Конечно, его деятельность, теоретически говоря, легче контролировать, но контроль этот, к сожалению, тоже торпедируется коррупцией, и зачастую не является эффективным. Разрубить этот гордиев узел возможно только на основе широкого привлечения механизмов гражданского общества и создания открытой и прозрачной информационной среды в сфере расходования бюджетных средств. Без этого контроль, даже самый строгий, – не более, чем ещё одно звено коррупции.

Приведу реальный пример. В начале 90-х годов делегации Правительства Москвы удалось познакомиться в Вене с интересным опытом. Еще до массового распространения ИНТЕРНЕТ там существовала практика рассылок на бумажных носителях полного перечня расходов, произведенных жилищно-эксплуатационными службами в прошедшем году. В перечень включались абсолютно все операции по перечислению денег с их счетов. Полученная сумма делилась на общую площадь квартир. Результат определял тарифы на следующий год. Если служба осуществила бы какие-то расходы, но не включила их в тотальный перечень, они бы не вошли в тарифы следующего года. Если бы, наоборот, в этот перечень были включены неразумные или фиктивные расходы, они становились бы объектами критики или даже судебного преследования. И хотя скрупулёзные анализы таких перечней осуществлялись только незначительным процентом квартиросъёмщиков, прозрачность практически исключала завышение тарифов и открывала поле для конкуренции. В настоящее время этот приём гораздо дешевле, но с не меньшей эффективностью может быть организован с использованием ИНТЕРНЕТ.

Завышение издержек отнюдь не прерогатива госсектора. Поскольку, как уже отмечалось, с ростом масштабов производства относительные издержки падают, то и у частного сектора появляется стимул к монополизации и возможности злоупотреблений монопольным положением. Как отмечал в упомянутой работе Д.Стиглиц, и для частного сектора, как и для государственного сектора, известен единственный способ пресечения злоупотреблением монопольным положением: прозрачность, реализуемая, например, в некоторых публичных корпорациях. Я не имею возможности углубляться в этот вопрос, но частные публичные корпорации, как показывает мировой опыт, гораздо более эффективный инструмент реализации ГЧП, чем государственные корпорации. Несмотря на все недоработки российского законодательства по взаимодействию с частными публичными корпорациями, о которых пишет, в частности О.В. Романовская в журнале «Правоведение», такое ГЧП имеет большую защищённость против коррупции и ущемления свободы конкуренции. Недостатки законодательства в каждом конкретном случае могут быть нивелированы в договоре о партнёрстве.

Главный вывод из сказанного: нужно не только использовать ГЧП, но и стимулировать постоянную конкуренцию частного и общественного секторов. В мировой практике есть примеры, когда такой подход, даже не меняя распределение функций по уровням исполнения, резко повышает качество работ соответствующих государственных и муниципальных учреждений и снижает издержки. Например, в городе Финикс, в США, конкуренция муниципальных и частных служб за вывозку мусора, в исходе ряда очень интересных стадий борьбы с переменным успехом, закончилась, на мой взгляд, - естественной, победой муниципальных служб. Всё, говоря образно, “вернулось на круги своя”, но затраты на вывоз мусора серьёзно снизились. Тем не менее, если на этом основании раз и навсегда решить, что вывозку мусора отныне будет осуществлять муниципальная служба, рост цены услуги – неизбежен, как, впрочем, и при противоположном решении.

После всего сказанного остаётся вопрос: в каких же ситуациях выгодно иметь ГЧП? Ответ: когда имеется товар или услуга, которые производить в частном секторе по доступным населению ценам не выгодно, но по системным соображениям, желательно, чтобы люди эти товары или услуги потребляли. Классический пример – транспорт. На эту его особенность именно в России обратил внимание ещё С.Ю. Витте. Философию Витте, может быть и не подозревая этого, разделяет, в частности, и Правительство Канады, покрывая часть стоимости билетов на внутренних авиарейсах из бюджета. Они считают, что если, в существующей системе пассажиры будут покрывать все издержки перевозчиков, Канада, как единый социально-экономический механизм, прекратит существование. Разумеется, это не единственный пример. Такие товары и услуги, как образование, лечение, пользование учреждениями культуры, приобретение книг и многое другое обладают такими особенностями. Единственный способ заставить частный сектор делать то, что ему не выгодно – приплатить, то есть применить, говоря словами Ю.М. Лужкова, инвестиционное управление.

Несколько слов по поводу инвестиционного партнёрства. Я бы к этой части своего выступления дал такой подзаголовок: «Государсвенно-частное инвестиционное партнёрство – это не еда, а лекарство». В каком смысле? Что я имею в виду? Как сказано в книжке Ю.М. Лужкова «Крнструктивный либерализм», в идеально устроенном либеральном государстве людям обязательно должно быть выгодно делать то, что, в стратегическом плане, действительно нужно обществу. А обеспечить это должны налогово-правовая среда и инфраструктура. Как мечтал Фридрих фон Хайек, эта налогово-правовая среда и нормы морали (он называл это “расширенным порядком”) должны быть такими, чтобы люди, руководствуясь исключительно своими эгоистическими интересами, делали то, что соответствует условиям устойчивого развития общества. В разумной среде для экономической свободы, всё должно происходить “само собой”. Управление свободными производителями исключительно с помощью среды для бизнеса – идеал, к сожалению недостижимый в обозримой перспективе. Подчеркнём: тезис о том, что “всё должно происходить само собой”, не более чем концептуальная установка, заветная цель. Реально всё “само собой” не происходит. Приходится приплачивать. Если оказывается, что нужно вносить государственные средства, это сигнал о несовершенстве системы экономико-правового управления.

Действительно: откуда берутся средства, которые мы тратим, чтобы невыгодное для предпринимателя дело сделать выгодным? Они берутся из бизнеса других предпринимателей. Если надо перераспределять с помощью государственных, и всегда в какой-то мере произвольных, решений, то значит само автоматическое перераспределение доходов в стране устроено неправильно. Разумеется, полностью отказаться от этого лекарства нельзя. Но нужно всегда помнить, что если мы вынуждены через государственные каналы отнимать деньги у одних бизнесменов и отдавать другим, это ясный сигнал о том, что нужно менять систему формирования налогов, развивать инфраструктуру и менять весь, как говорит Хайек, “расширенный порядок”, или как я предпочитаю, налогово-правовую среду. Найти правильные изменения совсем не просто, но менять обязательно надо. Это важнейший фактор, который надо учитывать, если речь идёт об инвестиционном партнёрстве.

В чём же коренная причина того, что речь всё время заходит о лечении? Почему же всё-таки оказывается, что рыночный регулятор, который почти всеми объявляется безошибочным и чуть ли ни фетишизируется, регулярно не срабатывает напрямую. Я придерживаюсь некоторой теории, которую конспективно вам изложу.

В незапамятные времена я в Институте Проблем Управления занимался техническими средствами оптимизации. Мы построили интересный прибор, который назывался “оптимизатор”. Он работал очень просто: изменял какой-то параметр в системе и измерял критерий качества, выясняя, растёт он или уменьшается в связи с этим “пробным” изменением. И если критерий рос, оптимизатор продолжал “крутить ручку” том же направлении, останавливаясь только тогда, когда критерий начинал ухудшаться. Казалось бы, принцип прост и безошибочен. Он похож на рыночный регулятор. Однако, исследования показали, что этот прибор успешно работает только тогда, когда все изменения критерии качества определяются только действиями данного оптимизатора. Если оказывается, что изменения критерия качества зависят также и от каких-то других факторов, то оптимизатор почти всегда “заходит в тупик”. Особенно это проявляется, если у вас несколько таких приборов-оптимизаторов, и они подключены к разным управляющим “ручкам” от которых зависит один и тот же показатель качества, как функция многих переменных. При этом возникают самые разные “траекторные чудеса” и к глобальному оптимуму система почти никогда не приходит. Для того, чтобы система приходила в глобальный экстремум, пришлось радикально усложнить, заложенный в него, простейший алгоритм.

Эти научные результаты покажутся весьма интересными, если представить, что люди, которые действуют в экономике, это те же самые оптимизаторы, каждый из которых преследует свои цели. Теоретически абсолютно ясно, что без коррекции системы управления ничего не получится. И когда мы разумно корректируем налогово-правовую среду, мы превращаем эти простейшие “оптимизаторы”, которые могут завести систему куда угодно, в такую систему, которая приходит в глобальный оптимум. Эти вопросы мы рассмотрели в журнале «Вестник МАГ», №2 за 2004 год. Там эта ситуация рассмотрена с привлечением общей теории целеустремлённых автоматов. На мой взгляд, непростые взаимодействия целеустремлённых автоматов, работающих на общий критерий качества обязательно надо учитывать. Поэтому я и сказал, что инвестиционное партнёрство “не еда, а лекарство”. Говоря образно, едой, пригодной для ежедневного использования, может стать только адекватная экономико-правовая коррекция показателей эффективности для каждого вида предпринимательской деятельности с помощью налогово-правовой среды.

Теперь позволю себе небольшую критику. Мне кажется неправильным, что докладчик, насколько я запомнил, ни разу не сказал слова “конкуренция”. По моему глубокому убеждению, передавать какие-то государственные функции в частный сектор, не употребляя слова “конкуренция” нельзя. Это автоматически - коррупция. Обязательно должна быть конкуренция. Я уже говорил об эпопее в Фениксе, связанной с вывозкой мусора. Муниципальный сектор работал плохо и проиграл частному сектору. Но потом муниципалы, зная на своей шкуре, что есть конкуренция и, не желая терять работу, хорошо постарались, модернизировали технологию и всё назад отыграли, а город сэкономил колоссальные деньги. Это очень эффективная модель организации конкуренции общественного и частного секторов.

И последнее, на что я хотел бы обратить внимание. Государственно-частное партнёрство всё-таки до сих пор, кроме всего прочего, является важным способом расхищения государственных средств. К сожалению, вот так устроено наше государство. Единственное, что есть против этого – это конкуренция и прозрачность. Если мы кому-то даём деньги и не знаем точно, до копейки, куда они “деваются” и что на них делается. Если человек, например, взял деньги на развитие нанотехнологий и вдруг начинает ими спекулировать на валютном рынке – это совершенно неправильно. Нужно обеспечить прозрачность и тотальный контроль. А чтобы организовать независимый и эффективный контроль нужны затраты, порой превосходящие потери. Поэтому так хочется, чтобы всё происходило “само собой”, за счёт налогово-правовой среды, за счёт экономико-правового управления. Поэтому я призываю: когда мы говорим о государственно-частном партнёрстве, следует обязательно помнить, что его главная функция искусственно поправить ошибки примитивного рыночного регулятора. А необходимо, на самом деле излечение системы.

Каким образом лечить – это особая тема. Скажу лишь, что наши рассмотрения показывают: примитивный рыночный регулятор – аналог известного древнего (XVIII век) регулятора Уатта. Уже почти сто лет весь мир практически их не применяет, а делает более изощрённые регуляторы. Коррекция налогово-правовой среды полный аналог тех усовершенствований регулятора Уатта, которые применяются в технических системах.
Я убеждён, что после сегодняшнего обсуждения нам будет намного легче отделить разговоры о ГЧП идущие ради того, чтобы расхищать бюджетные средства от добросовестных предложений по целенаправленной коррекции дефектов рыночного регулятора.


Прения по докладу С.Ю. Глазьева о переходе России к инновационному пути развития 10 февраля 2009 г.

……………однако, главный тезис его доклада я бы хотел опровергнуть. Докладчик сказал, что имеет место ошибочная финансовая политика, а также ошибочная политика по отношению к российским природным ресурсам. Это глубокое заблуждение. У нас безошибочная политика и в области финансовой системы, и в области природных ресурсов. Только цели, которые поставлены перед этой политикой, совсем не те, которые имеет в виду докладчик, – и вот в этом всё дело.

Теперь коснусь инновационных технологий. Здесь, я не буду развивать, все детали этой комплексной проблемы, но при такой стратегии возникает одна непростая ситуация. На самом деле, полный комплекс потребностей людей не может быть покрыт только инновационными технологиями. Ну, грубо говоря, размножаются люди уже сколько времени по старым технологиям. Детали меняются, но суть одна. Это конечно шутка, но многие потребности и средства их удовлетворения не изменились со времён Древнего Рима и вряд ли радикально изменятся в будущем.

И инновационная, и служебная деятельность требуют хорошо мотивированных исполнителей. Поэтому мы должны так сконструировать всю социально-экономическую систему, чтобы в обществе осуществлялось и то и другое. Самое трудное при этом, чтобы получение доходов и прибыли за счёт инновационных технологий не давало возможностей монопольного злоупотребления, что мы сейчас видим очень во многих случаях, как на уровне национальных государств, так и на уровне глобальной конкуренции.

……………Нельзя загонять тех, кто объективно нужен обществу и человечеству во второй сорт, и не пускать их в «золотой миллиард» по уровню потребления. Выиграем на доходах, но потеряем на войнах. Впрочем, и это очень опасно, на войнах тоже можно какое-то время наживаться.

Следующий вопрос. Как экономико-правовым образом сформировать тенденцию к преимущественной ориентации на инновационные технологии? Вопрос этот очень важный. Инновационные технологии – это, несомненно, ключ к процветанию. Но, пока можно зарабатывать другими более доходными путями, например, злоупотреблять или неэффективно пользоваться бюджетными деньгами в таких масштабах как у нас, никаких инновационных технологий не будет.

……Как пресечь такие явления? Кроме тотальной прозрачности практически нет никаких инструментов. Впрочем, ещё важны правильные экономические взаимоотношения государства и бизнеса. Мне Валерий Петрович Живоглядов, академик АН Киргизии, рассказывал, что в их республике, незадолго до реформ, ввели экономически обоснованную цену за воду непосредственно на леднике. Говоря образно, эта дополнительная цена текла-текла по каналам и “втекала” в готовую продукцию колхозов. Государство было вынуждено платить колхозам, соответственно больше. Получилась, казалось бы, просто бессмыслица: государственные деньги перекладывались из кармана в карман. Отнюдь нет! В новой системе украсть воду стало практически невозможно. Если раньше воры приезжали к мирабу, который регулирует заслонки на каналах, давали ему 50 рублей и брали воды сколько угодно, то после введения такой “бессмыслицы” ситуация радикально изменилась. Колхозы немедленно сами (!) сделали всё, что нужно для экономии воды: и капельный полив ввели для экономии воды, и измерители водопотребления. Абсолютно всё сделали по собственной инициативе, не дожидаясь постановлений ЦК Компартии Киргизии.

Если бы, например, сделать так, что за каждую тонну добытой нефти предприниматель заплатил сразу и она стала бы его собственностью, а на это дать ему кредит просто записав за ним долг то ситуация тоже радикально изменилась бы. Очевидно, что это кредитная эмиссия, но она вызовет только формальную инфляцию. Конечно, цены на энергоносители возрастут, но из этого кредита, из этого “перекладывания из кармана в карман” можно будет финансировать нужных потребителей: бюджетников, военных, закупаемые для общественных нужд товары и услуги и т.п. Украсть нефть станет очень сложно.

……Мы должны обязательно продумать вопрос, как добиться того, чтобы бюджетные деньги, выделяемые на стимулирование перехода к инновационному обществу, расходовались именно на эти цели. Если мы сохраним ситуацию, при которой, говоря образно, моя семья, например, предельно точно не знает, куда делась её часть нефтяных сверхдоходов, перечисленных в зарубежные банки, то и инвестиции в инновации может постигнуть та же судьба. Кто-то обогатится, а моя семья останется ни с чем. Но если это условие будет соблюдено, то, по моему мнению, альтернативы бюджетным инвестициям в высокие технологии нет. Нужно перекачать нефтяные и газовые деньги в модернизированные производственные фонды и человеческий капитал. В этом я полностью согласен с Сергеем Юрьевичем. Это императив.
В своей книжке: «Ревущие девяностые», лауреат Нобелевской премии, Джозеф Стиглиц писал, что Президенту США Биллу Клинтону удалось достигнуть уникальных показателей одновременно и по занятости, и по инфляции только потому, что за восемь лет до его президентства были серьёзные инвестиции в инновации. Это оказалось весьма эффективным, несмотря даже на то, что они делались за счёт бюджетного дефицита. Замечу, кстати, что с социальной точки зрения это совершенно справедливо. Если бы эти инвестиции делались из доходов бюджета, те, кто жили за восемь лет до Клинтона, оплатили бы то, чем пользовались его современники. А при финансировании за счёт дефицита, расплачиваются те, кто и пользуется результатами. Недаром, дефицитный бюджет, рассчитанный на инновации, называют оптимистическим и даже агрессивным.

 

Антикоррупционные механизмы принятия оптимизационных решений о доходах и расходах.
В предыдущих материалах приведены взгляды автора на теоретические основы антикоррупционного устройства государственной системы. Но для того, чтобы обеспечить их реальное использование, необходима определённая технология принятия решений о централизации властью и расходовании денежных средств. В этой связи ниже приводятся фрагменты концептуальных лекций по курсу: «Организация и проведение конкурсных торгов (тендеров) на закупку товаров, работ, услуг и привлечение инвестиций для городских (государственных и муниципальных) нужд», которые несколько лет читаются в МГУУ на курсах повышения квалификации муниципальных служащих В них даются соображения об антикоррупционной технологии принятия расходных (и доходных) решений. .
…………………………………………………………………………………………..

Оценка качества работы государственного и муниципального заказчика по размещению заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг и основные направления повышения их эффективности ……… очень важно. В 1995 году мэр, выступая на конференции «Финансово-экономические основы функционирования городов» сказал, что главный смысл реформ – переход от власти, которая правит, к власти, которая служит. А если служит - необходимы “нормы выработки”. Вы вряд ли наймёте маляра, и придете к согласию о цене без таких нормативов.

Почти все приёмы повышения эффективности закупок, - а это, в основном, конкурентные принципы, - могут применяться и для продаж. Возглавляет эту работу Департамент г. Москвы по конкурентной политике - бывший Тендерный комитет. ……. новое название лучше ….. отражает главное, что обеспечивает экономное и оптимальное расходование бюджетных средств, особенно если к словам: “Департамент по конкурентной политике” всегда примысливать слова: “при закупках и продажах”. Ещё подчеркну, что “экономное” и “оптимальное” – разные свойства. Достаточно вспомнить рассказ М.Зощенко об экономии на отоплении туалета.
…………………………………………………………………………
Зачем нужны концептуальные лекции?

Российская наука о закупках “ не созрела”. Её рано включать в учебники. Парадокс: государственные закупки делают много тысяч лет, а у нас – “не созрела”. Почему?

Причина отставания нашей науки о закупках и продажах: Россия, как писал известный специалист по СССР Ричард Пайпс в книжке «Россия при старом режиме», много сотен лет была собственностью одного человека, который не был обязан отчитываться за собираемые деньги. Он собирал столько денег, сколько считал возможным и разумным, исходя из собственных интересов и собственных представлений о народном благе. После этого, он просто “даровал от своих щедрот” подданным. Это была патерналистская система взаимоотношений власти и подданных, которые по существу не были гражданами. Даже слово “подданный”, обозначает человека, который просто обязан платить дань власти и ждать её благодеяний. Патернализм порождает проблемы развития государства, так как блокирует развитие инициативы и предприимчивости. Сохраняющаяся философия патерналистских отношений власти и граждан сегодня – главный источник торможения развития России.
ПАТЕРНАЛИЗМ - 1) покровительственное отношение государства к своим гражданам, фирмы к своим работникам, одной страны к другой; 2) убеждение в том, что государство, правительство обязаны заботиться о гражданах, обеспечивать удовлетворение их потребностей за государственный счет, принимать на себя все заботы о благоденствии граждан.
Мы, раньше или позже, обязательно придём к более правильной системе: от конфискационной, через культивационную, к системе равноправного социального контракта. (Пояснено выше) Мы в современной России слишком долго задержались на начале культивации.
……………………………………….

Филипп де Комин писал в первой четверти XVI века про герцогство Неаполитанское примерно следующее: “Я в жизни не видел более благодатного и прекрасного края и, если бы герцог ограничивался только 50 000 дукатов (цитирую по памяти, не ручаюсь за точность цифры), то край бы процветал, а сам герцог был бы в безопасности. Но он, как настоящий тиран взимает 500 000 дукатов, поэтому край разорён, а народ только и мечтает о смене сеньора”. Это уже проблески философии контрактации.

Социальный контракт граждан и власти - отнюдь не изобретение XX или XXI веков. Например, Магдебургское право порождало, фактически именно социальный контракт власти и граждан. Подчеркну: граждан, а не подданных. Оно возникло в Европе в XIII веке. У нас оно действовало только в западных городах (Украина, Белоруссия и Прибалтика). Различия политических процессов, например, в Западной и Восточной Украине, в значительной степени обусловлены именно этим обстоятельством. 

МАГДЕБУРГСКОЕ ПРАВО ( нем. Magdeburger Recht) – одна из наиболее известных систем городского права. Магдебургское право сложилось в XIII в. в немецком городе Магдебург как феодальное городское право. Согласно МП экономическая деятельность, имущественные права, общественно-политическая жизнь и сословное состояние горожан регулировались собственной городской системой юридических норм. Это соответствовало роли городов как центров производства и денежно-товарного обмена и являлось, фактически, переходом к началу культивации. Горожане, желающие жить в соответствии с Магдебургским правом, заключали социальный контракт с властью, в лице синьора, и платили ему за услуги власти адекватные налоги.

Очень важно понять, что Магдебургское право возникло не вследствие особого гуманизма сеньоров, а потому, что налоги со свободных ремесленников и торговцев были больше, чем давала феодальная эксплуатация крестьян, но вне чётких договорных отношений само ремесленничество и торговля не могли эффективно существовать.
Источники Магдебурского права – «Саксонское зерцало» (сборник Германского феодального права) и статут города Магдебурга – обычно определяли организацию ремесленного производства, торговли, порядок избрания и деятельности городского самоуправления, цеховых объединений ремесленников и купечества. В XIII – XVIII столетиях распространилось в Польше , Литве , на Украине , в Белоруссии .

На территории Великого княжества Литовского Магдебургское право получили: Вильно (1387), Брест (1390), Гродно (1391), Слуцк (1441), Киев (1494 – 1497), Полоцк (1498), Минск (1499), Могилев (1561), Витебск (1597), Друя (1620).

Жители городов, которые получили Магдебургское право, освобождались от феодальных повинностей, от суда и власти воевод, старост и других государственных чиновников. На основе Магдебургского права в городе создавался выборный орган самоуправления – магистрат . С введением Магдебургского права отменялось действие местного права, однако допускалось применение местных обычаев, если нормы, необходимые для решения спора, не были предусмотрены Магдебургским правом.

Магдебургское право не распространялось на еврейское население, не считавшееся частью исконного населения восточноевропейских городов. Исключение составил лишь литовский город Тракай, где евреи в 1444 получили Магдебургское право в качестве самостоятельной группы горожан.

На основе Магдебургского права в 1785 в России была составлена Грамота на права и выгоды городам Российской империи (также известная как «Жалованная грамота городам»). Магдебургское право действовало до 18 –19 веков, хотя значение его постоянно уменьшалось.
Из сказанного понятно, почему специфической российской науки о государственных закупках нет, а мгновенно перенести мировой опыт на нашу почву невозможно. Нет традиций социального контракта ни у народа, ни у власти. Поэтому, в частности, принимаются невнятные, непродуманные законы. А, точнее, паллиативные. Как следствие, беспрерывно меняется нормативная база, изменения в законодательстве представляют собой непрерывный поток, текущий в разные стороны.
……………………………………………………………………
Неизбежны изменения, и мы должны подготовить к ним слушателей рассказав, как должна выглядеть идеальная система. По нашему убеждению, мы в России к этой системе придём, и не через сотни лет, как шли в мире, а через несколько лет.
……………………………………………………………………
Сначала расскажем о сложившейся на основе тысячелетнего опыта философии эффективных закупок для общественных нужд. “Эффективных” не с точки зрения тех, кто закупает, (мы их назвали ЛПР), а тех, для кого закупают, то есть общества в целом. Это существенно. К сожалению, те, кто диктуют правила, не только ошибаются, но и лоббируют в пользу первого критерия эффективности. Примеры мы увидим.
……………………………………………………………………….
Хочу ещё раз обратить ваше внимание на то, что это именно концептуальные лекции. Они призваны сформировать идеологию вашего подхода к проблеме. Не надо думать о том, что “в России так не может быть, потому, что не может быть никогда”. Наша с вами задача сделать так, чтобы “было”. Это вполне реально, так как отвечает долгосрочным прагматическим интересам практически всех социальных групп. Вспомните то, что было сказано о “трёх К” (см. стр. 10, абзац 2 и далее)
……………………………………………………
Проблемы закупок за государственный счёт

Закупки для государственных нужд ……. имеют многотысячелетнюю историю. Ещё строительство египетских пирамид требовало создания фараонами определенной системы государственных закупок. Понятно, что за эти тысячелетия все проблемы выявились.

Ключевой проблемой является то, что это один из главных источников обогащения недобросовестных людей, наделённых правами ЛПР. Второй по своей весомости фактор формирования и процветания коррупции в органах власти.

Первым, как известно, является прямое расхищение государственного имущества и общенародной собственности. Чтобы убедиться в преимуществах последнего способа, достаточно оценить криминогенный потенциал таких сделок, как продажа «Славнефти», или истории с «Голден Адой» или реформы электроэнергетики. Любопытно, что руководитель корпорации «Энрон», Кеннет Лей, осуществлявший реформы системы энергообеспечения примерно по тем же рецептам “нагрел” потребителей только штата Калифорния на 45 млрд. долларов. Впрочем, даже перечисленные сделки могли бы подпасть под защиту хорошо составленного закона о закупках и продажах. И мы об этом будем говорить.

Это ведётся испокон веков. Даже властитель шумерского города-государства Лагаш, Урукагина, (некоторые историки считают, что его правильнее называть Уруинимгина) возмущённый гигантскими поместьями, образовавшимися у его чиновников издал, возможно, самые первые законы о пресечении злоупотреблений госчиновников и монополистов.
Чем порождаются проблемы общественных (как государственных, так и муниципальных) закупок? Есть шесть главных причин.

1. Распоряжаются чужим. Результатом становится такое криминальное явление, как откат. Но не стоит думать, что проблема отката существует только в современном обществе. Так первое, известное нам, упоминание отката встречается в Библии. Это Евангелие, притча о неверном управляющем (Лука, 16, 1-9).

Управляющему имением знатного человека грозило увольнение. Он был очень обеспокоен, так как побираться не хотел, а ничего другого делать не умел. Тогда он вызвал к себе должников своего хозяина и за соответствующее вознаграждение вернул им расписки на старые долги и позволил написать новые расписки, со значительно уменьшенной суммой долга. Хозяину так понравилась изобретательность управляющего, что он не стал его увольнять. Это также, видимо, первый пример вознаграждения за “ноу-хау”.
2. Ситуация усугубляется тем, что распоряжаются чужим в условиях отсутствия конкретных обязательств, эффективного контроля, и ответственности.

Чётко прописанного контракта, определяющего: каковы обязательства власти и как ограничиваются суммы, которые власть может взять за безукоризненное исполнение обязательств и как она “наказывается” в случае наличия обоснованных претензий, всего этого, – нет. В Нью-Йорке, например, помимо детально разработанной системы закупок (прокьюрмента), и системы контроля соблюдения соответствующих правил, есть специальная представительная комиссия, определяющая: сколько налогов может собрать мэрия в очередном бюджетном году. Когда работавшие с Правительством Москвы по проекту «Муниципальные финансы» представители Агентства международного развития узнали, что у нас нет реестра расходных обязательств и нет процедурных ограничений по сбору налогов, они не могли в это поверить, и сказали, что нам очень повезло, что мы можем без точной адресной мотивации собирать деньги. С 2006 года такой реестр ведётся, но ведётся теми же службами, которые тратят деньги, а свободный доступ к нему из ИНТЕРНЕТ – отсутствует. Это почти всё равно, как если бы его не было.

Следует подчеркнуть, что наиболее сложным, в борьбе, начатой ещё шумерами 5000 лет назад, является обеспечение эффективного контроля. Только сочетание информационных технологий и развитого гражданского общества даёт, но, к сожалению, не обеспечивает, такие возможности. Обеспечению должны помочь мы с вами. 

3. Слишком велика роль решений и недостаточны роль и культура применения законов и нормативов. Ситуация, когда всё зависит от решения чиновников, неизбежно, становится криминогенной. Эта тенденция особенно усиливается при сохранении патерналистской философии отношений граждан и власти. На работу эффективного механизма, в идеале, вообще не должен влиять “человеческий фактор”, который может “корректировать” действие законов.

Например, американцы немало удивляются, когда наши, начиная бизнес в Америке, спрашивают: “кто решает?”. Стандартный американский ответ: “вы сами и решаете на основе Закона”. С другой стороны, наши удивляются, когда американские бизнесмены в аналогичной ситуации спрашивают: “какие у вас законы по этому вопросу?”. Стандартный ответ: “закон, что дышло: куда повернул, туда и вышло”.

Почему можно корректировать действие законов (повернуть как дышло)? Причины в том, что изначально законы написаны так, что окончательный результат определяется не только законом, но и решениями чиновников. Эта ситуация - криминогенная. Её сохранение обеспечивается, как можно предположить, недобросовестным лоббированием. Например, в регламенте регистрации землепользования автор красным отметил места, где требуются решения ЛПР. В глазах рябит от красного. До 2009 года не было вообще экспертизы на криминогенность, хотя ещё в 1996 году мы предлагали ввести её и даже сформулировали основные признаки криминогенности документов.

Даже в такой коррумпированной стране, как Мексика, есть обязательная экспертиза на криминогенность. Моего приятеля, профессора Гузмана, который проводил экспертизу на криминогенность одного из мексиканских законов, сажали ненадолго в тюрьму для “консультаций со специалистами” в доверительной обстановке.
У нас всё же лёд тронулся. 5 марта 2009 года вышло Постановление Правительства РФ N 196 об обязательной экспертизе решений и проектов законов и нормативов на криминогенность и даже указаны признаки криминогенности, практически совпадающие с теми, которые были предложены в 1996 году. Сейчас выходят дополнительные нормативы по такой экспертизе.

Разумеется, маловероятно, что были подняты наши старые документы, хотя не исключено, что в разработке перечня принимали участие люди, знакомые с этими предложениями. Впрочем, сами эти признаки очень естественны, и каждый, кто искренне желает побороть коррупцию и знает, как работает коррумпированный бюрократический аппарат, сам легко их напишет. Единственно, что не учтено в процессе реализации этого постановления – исключение недобросовестного лоббирования со стороны самих экспертов, что вполне возможно. Для исключения этого в странах, где такая экспертиза, и вообще привлечение экспертов для обслуживания нужд органов власти, имеет многолетние (и даже вековые!) традиции, есть особые законы. Они предусматривают различные санкции (вплоть до уголовной ответственности!), для экспертов, не объявивших заранее о ситуации конфликта интересов. Представляется, что и у нас такие правила, рано или поздно, появятся. По крайней мере, Минюст уже начал формирование, как говорят, “поля экспертов” для проведения таких экспертиз и какие-то правила обязательно вскоре появятся. Постепенно отработается то, что нужно.

Преувеличение роли решений - главное негативное наследство философии патерналистского государства, основанного на опеке “Отца народного”. 

4. Конфликт интересов ЛПР и граждан и отсутствие у граждан возможностей и условий эффективно влиять на факторы, ущемляющие их интересы. Трудно надеяться, что конфликта не будет. Вспомним пример IBM. Почему же законы, которые, говоря теоретически, всегда на стороне граждан, часто практически не работают в их интересах? Потому, что граждане практически не имеют возможности “обратной связи”, то есть возможности эффективного влияния на соблюдение их интересов. Условия такого влияния: доступность исчерпывающей информации и институциональное обеспечение возможности высказывать претензии, при обязательном условии, что разрешать конфликты можно справедливо и быстро.

Институтами, обеспечивающими ту или иную функцию государственной системы, являются предназначенные для этого учреждения, правила их функционирования и взаимодействия их между собой и с гражданами. Слова “институциональное обеспечение” означают, что соответствующие институты есть и работают. См.: Клейнер Г.Б. «Эволюция институциональных систем - М.: "Наука", 2004.

5. Конфликт интересов членов общества и государства. Мы часто говорим об этом конфликте, но эти слова отражают ошибочное (патерналистское) понимание роли государства. У государства не должно быть собственных интересов. Оно должно просто служить обществу за деньги и “почёт”, в рамках социального контракта, содержание которого и качество исполнения находятся под эффективным контролем общества, имеющего право быстро избавиться от плохих исполнителей. Я уже говорил о социальном контракте. Лужков, повторюсь, ещё в 1995 году сказал, что это – главное революционное изменение сознания. Пока же у нас далеко не все хотят служить, больше любят править.

6. Издержки на принятие решений. Это особая проблема, которой мы специально займёмся. Если принятие хороших решений стоит больше, чем проигрыш от принятия более плохих решений, то целесообразность сложной системы – сомнительна.
Как лечить от этих шести главных болезней? По-разному. Ответ, разумеется, зависит от того, правят распорядители общественных средств народом или ему служат. Исходим, как говорилось, из тезиса: власть не правит, а служит. Она нанята обществом, чтобы служить ему в рамках социального контракта. Хотя многим чиновникам кажется чуть ли не позором не править, а служить, подчеркнём, что, в стратегическом измерении, это выгодно всем: и тем, кто служит, и тем, кому служат. Служить в процветающем и стабильном обществе, где душевой ВВП 60 тыс. долл./ чел. год выгоднее, чем править во взрывоопасном обществе, где ВВП 5 тыс. долл./ чел. год.

Чтобы исправить ситуацию, вначале необходимо чётко сформулировать цели, ради которых заключается социальный контракт. Это – основа. Нужно дать ясный ответ на вопрос: ради чего народ делегировал власти право отнимать у людей деньги? Тем более, что правом этим, например, в Москве, мы пользуемся очень активно. При городском бюджете более 1 триллиона рублей мы с каждого москвича (и дети, и старики) собираем почти 10 000 руб. в месяц. А какова наша ответственность? Вдумайтесь: даже в таком относительно успешном городе, как Москва, до сих пор нет … прозрачного реестра расходных обязательств! Да и сам реестр составляется без должного контроля гражданского общества. Об этом уже говорилось.

Сформулированный ответ должен быть не только ясный. Цели должны быть и реализуемыми, и измеримыми. Должен также быть разработан и внедрён инструмент, позволяющий проверить, в какой мере достигаются эти цели. Сейчас разрабатывается стратегия развития Москвы до 2035 года. Если в системе управления её реализацией всё вышесказанное не будет учтено, то стратегические цели ни в коем случае не могут быть достигнуты.

Главная цель социального контракта, в соответствии с принятыми в Москве решениями, – обеспечение наивысшего качества жизни в пределах установленного на основе общественного согласия горизонта планирования, с учётом и в рамках действующих ограничений. Это важно правильно понимать: мы ищем баланс между ухудшением качества жизни, вызванным взиманием налогов и платежей за пользование инфраструктурой и пользой от деятельности государственной системы и инфраструктуры. Как ни парадоксально это звучит, в развитом государстве социального контракта, налоги горожане должны платить исключительно ради собственной выгоды, разумеется, только в рамках определённых и вполне естественных норм морали.

Действительно, если какой-то гражданин не платит налоги, когда другие платят, то, он, конечно, выгадывает. Но, таким образом, он садится на шею другим. Это – аморально и даёт выгоду, только если таких людей мало. Если таких людей много, то всем становится хуже. Поэтому выгодно следовать нормам общественной морали. Это, кстати, фактически есть одно из положений Нагорной проповеди, как, впрочем, и многих других религиозных и нравоучительных притч практически всех народов.

Современный взгляд на проблему конкретизируется следующим образом: главная задача власти - создание стимулирующего расширенного порядка (РП), в терминологии лауреата Нобелевской премии Фридриха фон Хайека. Расширенный порядок - это условия, в которых реализуется экономическая свобода. Они должны дать инициативным, квалифицированным и много работающим людям реальную возможность обеспечить своей семье достойные условия жизни. Или научиться этому, то есть получить наивысшую квалификацию, в соответствии со своим талантом и старанием.

Иные названия расширенного порядка: условия социально-экономической игры или экономико-правовая среда (ЭПС). Автор предпочитает последнее название.

ЭПС включает: общественную и инженерную инфраструктуру, законы, регламенты, нормы морали и деловой этики, налоги, платежи за пользование инфраструктурой и всё, что объективно влияет на социально-экономическое поведение людей. В стимулирующей ЭПС, люди должны руководствоваться, преимущественно, своими личными интересами и ради собственных интересов на деле служить интересам общества. Грамотно спроектированная ЭПС, создаёт ту производительную силу городской среды, которая позволяет горожанам иметь те заработки (говоря точнее – сумму благ), которые (которую) они заслуживают, с учётом дополнительных преимуществ, получаемых от справедливого пользования конкретной городской средой.
Слово “справедливый” мы употребляем не зря. Дело в том, что пользование городской инфраструктурой должно стимулировать не социальное расслоение, а общее улучшение качества жизни всех категорий граждан. Разумеется, в какой то степени должен учитываться и вклад каждого гражданина в формирование городской среды, но правила учёта этого вклада должны быть сформированы на основе демократического согласия.

Подчеркнём важное понятие: производительная сила городской среды. Это как раз то, что обеспечивает упомянутые “дополнительные преимущества”. В разных городах производительная сила среды – разная. Конкурентные преимущества конкретного города возникают от большей производительной силы городской среды.

В рамках созданной ЭПС (включая инструментарий обеспечения её функционирования) главные функции власти: социально страховать, учить, лечить и защищать, то есть предоставлять соответствующие услуги. Долг (моральный “интерес”!) власти – предоставлять всё, что на неё возложено, качественно и с минимальными издержками. Разумеется, ещё со времён Магдебургского права, контрактное обязательство власти – принуждение граждан к исполнению законов. Но кто и как заставит власть исполнять долг? Вопрос вопросов. Давайте разберёмся.

Осознание вышеописанных проблем, наряду с рядом других, о которых мы здесь не говорим, но которые все сводятся к недостаточной эффективности общественного сектора, с одной стороны, и невозможностью существовать без общественного сектора, с другой, - стимулировало стремление к инновациям в сфере реализации социального контракта власти и граждан.

В мировой практике неоднократно проводились научные разработки в этой области. Наиболее масштабные исследования, пожалуй, были проведены в США. Вице-президент США Эл (Альберт) Гор с 1993 по 2001 годы в администрации Била Клинтона руководил крупномасштабным исследованием, которое называлось «Reinventing Government» (Переизобретение Правительства). Целью исследования было: Create government, which works better, but cost less (Создать правительство, которое работает лучше, а стоит - меньше).
David Osborn and Ted Gaebler, “Reinventing Government” (How entrepreneurial spirit is transforming the public sector), A PLUME BOOK, первое издание 1992 год.
Слово “правительство” здесь нужно понимать как глагол, то есть как способ государственного управления. Исследователями рассмотрено десять способов и приёмов повышения качества государственного управления.
……………………………………………………………………..
Главный вывод исследователей: ни один из рассмотренных подходов, применяемых догматически, не может привести к успеху, во всех случаях формирования основополагающих решений и действий органов власти. В конечном итоге, пришли к выводу, что наилучшим является сбалансированное использование всех этих приёмов на основе принципа TQM (Total Quality Management = Тотальный менеджмент качества).
TQM, упрощая, состоит в том, что для каждого подразделения формируется конечный показатель качества, создаётся система его независимой оценки по результатам мониторинга деятельности, с привлечением механизмов гражданского общества, а также устанавливается принцип бескомпромиссной ответственности лиц принимающих решения за достижение заданных показателей качества, за достижение оптимального конечного результата. Легко видеть, что данный приём реализует управление на принципе обратной связи по конечному результату, что и рекомендует теория управления.
Очень важно помнить о бескомпромиссной ответственности. Неплохо задуматься о том, почему руководитель финансового отдела разорившейся публичной корпорации Фредди Мак повесился в подвале своего прекрасного дома, а наши руководители Госкорпораций, проморгавшие кризис, получают право распоряжаться десятками миллиардов рублей государственной поддержки.
Система TQM похожа на систему БОР (Бюджетирование Ориентированное на Результат). В какой степени на формирование парадигмы БОР повлияла программа «Reinventing Government», сказать трудно. Ведь, по большому счёту, все эти идеи носятся в воздухе. На этом принципе можно строить, в частности, и систему формирования бюджетных доходов и расходов.
Для применения системы БОР особенно важно - разобраться во всей технологической цепочке, определяющей цену социального контракта. Чтобы экономить, важно не только правильно выбрать того, кто поставит то, что заказано. Нужно ещё быть уверенным, что заказано то, что нужно горожанам, и что это будет использоваться эффективно и экономно. Конечно, универсальным инструментом во всех случаях является конкуренция. Но каков перечень “всех случаев”?
……………………
Перечислим главные элементы этой цепочки:
1. Формирование и непрерывная коррекция номенклатуры услуг общественного (муниципального) сектора: учреждение, ликвидация, приватизация и муниципализация соответствующих служб и предприятий.

Это главный вопрос, на котором споткнулись реформы, и не только в России. «Что лучше: частный или общественный?». Без наличия взаимной конкуренции можно смело утверждать - “оба хуже”. В чем причины этого парадоксального утверждения. Разберёмся. Мы покажем, что у проблемы сопоставления выгодности частного и общественного секторов нет единого, универсального решения, пригодного на все времена. Для того, чтобы в этом убедиться достаточно проанализировать механизмы формирования издержек, цен и прибыли, с учётом того, что рост масштабов производства позволяет снижать удельные издержки, а монополизация услуги, сопровождающая рост масштабов позволяет злоупотреблять монопольным положением.

Общественный сектор – вообще не требует прибыли и позволяет в полной мере воспользоваться выгодами роста масштабов производства. Именно эти соображения показались особенно привлекательными авторам социалистической идеи организации общества. Однако, вследствие известных особенностей реальных людей и отсутствия конкуренции, общественный сектор отнюдь не минимизирует издержки и фактически злоупотребляет монопольным положением. Он, под разными предлогами завышает себестоимость и снижает полноту и качество услуг. Однако его деятельность, в принципе, легко контролировать. Контроль этот, впрочем, торпедируется коррупцией, и зачастую не является эффективным. Разрубить этот гордиев узел возможно только на основе широкого привлечения механизмов гражданского общества и создания открытой и прозрачной информационной среды.
Интересный опыт имеется в Вене (см. стр. 15, последний абзац).

Если отказаться от некоторых догм, то открытость прозрачность информационной среды позволяет успешно задействовать особенности частного сектора. Но это невозможно обеспечить, просто отказавшись от общественного сектора.

Частный сектор - не работает без прибыли. В этом преимущество общественного сектора. Но, при наличии конкуренции частных поставщиков товаров и услуг, стимулируется инициативная минимизация издержек. Есть надежда, что этот эффект позволит обществу сэкономить больше, чем оно потратит на выплату прибыли частному сектору. К сожалению, успех и рост масштабов производства стимулирует монополизацию рынка и, главное, злоупотребление монопольным положением и в частном секторе тоже. Об этом писал ещё Нобелевский лауреат Джозеф Стиглиц в своей работе «Ревущие девяностые».
Нужна постоянная конкуренция частного и общественного секторов. В мировой практике есть примеры, когда такой подход, даже не меняя распределение функций по уровням исполнения, резко повышает качество работ соответствующих государственных и муниципальных учреждений и снижает издержки.

Например, в городе Финикс, в США, конкуренция муниципальных и частных служб за вывозку мусора, в исходе ряда очень интересных стадий борьбы с переменным успехом, закончилась победой муниципальных служб, но затраты на вывоз мусора серьёзно снизились.

Важно помнить, что иногда применяется парадигма государственно-частного партнёрства в её недобросовестном варианте. Речь о приватизации прибылей и национализации убытков. Это преодолевается только публичным характером взаимоотношений прозрачностью и бескомпромиссной конкуренцией. Дальше об этом будет говориться подробнее.

2. Определение технических и организационных способов реализации конкретных функций, включая способы оплаты конкретными пользователями, с учётом издержек, материальных и социальных эффектов и целесообразности обеспечения технологического однообразия и единой системы сервиса.

Например, это может быть тип применяемых дорожных машин или способы и масштабы применения информационных технологий. Ешё пример: управляющий города Хановер, штат Нью Хемпшир, Клиффорд Вермийя, применяя наши технологии вместо современных информационных технологий, не мог бы платить своему аппарату, в среднем, 30 000 долларов в год. Он, как раз, смог бы платить, примерно, лишь столько, сколько получают наши специалисты.

3. Определение способов, условий и гарантий приобретения: товарный кредит, предоплата, страховка, условия пересмотра контракта, санкции за неисполнение контракта. Потери и выгоды города, в зависимости от проработки этих вопросов могут быть весьма ощутимыми.

Например, …..на заседании Правительства Москвы рассматривался вопрос о том, что ЗИЛ, по каким-то непреодолимым причинам, не может поставить эвакуаторы, хотя заключил контракт на поставку. Всё свелось к бюрократической переписке, и административным, малоэффективным “нагоняям”, вместо, оговоренных контрактом, адекватных санкций.

Совсем по другому был, например, застрахован государственный контракт Правительства Мексики с временным творческим коллективом по разработке АСУ «Мексиканские выборы». Там предусматривалось депонирование исполнителями определённой суммы в определённом банке. Не имея иных активов, исполнители заложили свои дома, чтобы получить необходимые средства. Их вклад в уполномоченном Правительством Мексике банке был заблокирован, но по нему начислялись депозитные проценты. По окончании работы вклад был разблокирован. Эта операция обошлась страхователям лишь в разницу банковской маржи, а заработали они существенно больше. При этом совершенно очевидно, что исполнители были максимально мотивированы на исполнение контракта точно и в установленный срок.

4. Принятие решения о поставщиках соответствующих товаров или услуг и о цене поставки.

Инструменты: конкурсы, аукционы, тендеры, запросы котировок. Это вы знаете. Есть ещё: перебивочные контракты и реестры авторизованных поставщиков. Про них я расскажу позже.

Аукционы – только цена. Лучше – конкурсы, так как позволяют использовать более сложные критерии. Но есть перечень того, что нужно закупать на аукционах. Я ещё не разобрался до конца, насколько этот список обоснован. Но априори можно сказать, что если нет ответственности за конечный результат, то формирование такого списка мало что улучшит. 
При использовании конкурсных процедур, критерий принятия решений должен учитывать:
Цену, иногда - за вычетом возврата в город.
Надёжность поставки (риски), в том числе, статистику прошлых поставок.
Системные, прямые и косвенные, социально-экономические последствия.
Обеспечение стандартизации.
Наличие системы обслуживания и сервиса.
Наличие мобилизационных мощностей с учётом возможного будущего спроса.

Специальное внимание должно уделяться минимизации расходов на принятие решений.

5. Заключение контракта и контроль его исполнения: контроль обоснованности изменений цены и соблюдения условий поставки в ходе исполнения контракта. Серьёзные процедурные проблемы, проблемы качества контракта. Информационные технологии: диалоговый режим формирования контракта.

6. Обеспечение экономного использования приобретённых товаров и услуг, снижение амортизационных расходов.

7. Независимый мониторинг качества работы системы закупок, опирающийся не только на специальные службы, но и на механизмы гражданского общества и на систему независимого досудебного разбора претензий на нарушение свободы конкуренции, а также - анализ причин недостатков и резервов повышения эффективности. Формулирование предложений по развитию системы.
…………наш главный моральный и даже правовой долг – служить обществу, и конкретно, – городской общине Москвы. Задача трудная: заставить продать как можно дешевле, несмотря на все соблазны, сопровождающие продажу по завышенным ценам. Для того, чтобы хорошо служить, нужно, помимо всего прочего, правильно пользоваться законодательной базой, всей палитрой законов.
………………
Основа юридической базы – гражданский кодекс. Закон № 94 – ФЗ: «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение заказов и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» лишь дополняет.
…………. затрону только философию. Существует два типа законов: предписывающие процедуру или возлагающие ответственность за конечный результат. Этот закон предписывает процедуру. Всё расписано, и как вскрывать конверты, и где публиковать, и кто контролирует соблюдение процедуры, и как вести реестр недобросовестных поставщиков, и как подавать заявки, и многое другое.

К сожалению, в законе не сказано: кто отвечает не за процедуру, а за конечный результат, кем и как оценивается успешность работы, и кто констатирует, что обеспечено выполнение, и что будет, если работать плохо с точки зрения конечного результата. Возлагать ответственность без показателя, независимой оценки результата и ответственности – управленческая патология.

Наша городская система построена в точном соответствии с этим законом, но, как и сам закон, с точки зрения той философии, с которой я вас познакомил, - несовершенна.
…………………………………………….
Достижения московской системы закупок

В данных лекциях приведёны результаты работы московской системы закупок. В целом система явно прогрессирует, но Эти данные позволяют высказать ряд критических замечаний относительно принятого и правильного способов оценки результатов. Приводимые данные о росте количества торгов, о сумме средств расходуемых через конкурсные процедуры и не вполне адекватно оценивают ситуацию.

Если проанализировать данные динамики количества конкурсов, то очевиден чуть ли не экспоненциальный рост. Молчаливо предполагается, что раз что-то растёт, это хорошо. На самом деле, не нужно забывать, что одновременно и затраты на принятие решений также почти ежегодно удваиваются. Эти данные показывают также, что на конкурентной основе распределяется всего примерно треть бюджета. Это, на наш взгляд, сигнализирует о необходимости расширять сферу применения конкуренции при распределении бюджетных средств. Помимо этого, нужно очень осторожно относиться к показателю, отражающему снижение начальной цены на торгах. Не ясно, что отражает этот показатель: качество определения начальной цены или эффективность конкурсных процедур. Если этот показатель принять в качестве меры успешности работы системы, появляется соблазн недобросовестно завышать начальную стоимость. Есть много примеров, когда в аналогичной ситуации это происходило на практике.

Наконец, вряд ли можно согласиться с тем, что сведение количества закрытых конкурсов практически к нулю, однозначно является позитивным показателем. Действительно, очень часто закрытость конкурса стимулируется стремлением ограничить свободу конкуренции. Но, пресекая возможность организации закрытых конкурсов, мы одновременно отнимаем возможность реализации некоторых приёмов социально-экономической политики. Известно, что, ограничивая участие в конкурсах, можно создавать конкурентные преимущества для некоторых участников рынка. Например, стимулировать местных производителей, малые предприятия, стратегически важные секторы производства, использование труда инвалидов и т.п.

Очевидно, что принятые критерии оценок отнюдь не обеспечивает БОР (бюджетирование, ориентиранное на результат). Нужно непрерывно совершенствовать систему. Главное: четко определять цели, оценивать качество и установить ответственность.

Пути развития и совершенствования системы формирования городских расходов и доходов

1. ……После принятия Федерального закона № 94: “О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд” возникла некая эйфория, а также надежда, что этот закон, наконец, вылечит болезни системы закупок для общественных нужд и поставит заслон коррупции и неэффективности.

Необходимо, высказать определённые сомнения по поводу возникающих надежд, и предложить некоторые концептуальные подходы к решению проблем оптимизации расходов органов власти: на обеспечение исполнения своих функций, на социальную и коммунальную сферу и на обеспечение работы общественного сектора.
2. Инновационный подход к формированию общественных расходов и доходов.

Необходимо инновационное мышление. Прежде всего, нужно ясно осознать, что мировой опыт уже давно показал, что, если нет объективных и бескомпромиссных стимулов находить для бюджета наиболее выгодную закупку, то возникает парадокс. Чем детальнее прописана процедура принятия решений по государственным и муниципальным закупкам, тем дороже стоят решения о закупках, тем легче осуществить ущемление свободы конкуренции при принятии решений о закупках и тем меньше ответственность лиц принимающих решения за конечный результат.

Чтобы убедиться в сказанном, достаточно прочитать книжку, которую, ещё в 1994 году, написал известный американский специалист Филипп Ховард (Philip К. Hovard) и которая называется: «Смерть здравого смысла: как законы душат Америку». Книга издана в 1995 году, в Нью-Йорке издательством Рандом Хауз. Её перевода на русский язык, к сожалению, нет.
Philip Howard, “The death of common sense”. How law is suffocating America, Random House, New York, 1995).

Книжка эта чрезвычайно важная, ведь американцы имеют колоссальный опыт жизни в обществе “по закону”, а не “по понятиям”. В результате любой, даже самый простой вопрос, полностью регламентирован законами. Так, до появления Интернета и введения новых информационных технологий стопка законов и инструкций, регламентирующих государственные закупки, была больше метра. Советы американцев, повторюсь, не всегда стоит слушать, но изучать их опыт жизненно необходимо.

В названной книжке автор развивает ту точку зрения, что увесистые тома инструкций о закупках, не принося пользы американским налогоплательщикам, снижают эффективность работы американского государства в целом. Он приводит колоссальное количество фактов из реальной практики закупок в США, подтверждающих этот тезис. Он приводит факты, когда плохие решения в государственном секторе принимаются в 300 (!) раз медленнее, чем хорошие в частном. Он даёт примеры, когда затраты на реализацию предписанных процедур закупок в разы превосходят получаемые выгоды. Например, он сообщает о случае, когда процедура заключения контракта на поставку партии персональных ЭВМ стоимостью $75 000 обошлась казне в $65 000, а процедура заключения контракта на ремонт школьного замка на сумму $50 потребовала десять "законных" шагов и заняла шесть месяцев.

Американцы давно регламентируют процедуры бюджетных закупок и прекрасно знают, что описанные болезни не лечатся предоставлением права малоценные закупки делать на основе административных решений. Такой приём больше влияет на увеличения процента малоценных закупок, чем на сокращение бюджетных расходов. Почти всегда можно нашинковать одну крупную закупку на сотни мелких частей. Это вызывает дополнительный рост затрат на организацию закупок. В США в 1993 году на организацию закупок было потрачено 289 миллионов человеко-часов (более 140 000 человеко-лет!).

Среди американских специалистов и государственных деятелей очень многие поддержали точку зрения Ховарда. В частности, её поддержал Артур Шлезингер "младший", американский историк, родившийся в 1917 году, занимавший в 1961-1964 годах пост специального помощника президентов Дж. Кеннеди и Л. Джонсона. Думается, что и мы, если не примем заранее специальных мер, не избежим того состояния, с которым уже столкнулись США. Вряд ли разумно повторять все ошибки других стран на пути оптимизации государственных расходов. Нужно учиться на чужих ошибках, тем более, что выход, в частности американцами, как сказано в первой лекции, найден.
С точки зрения теории управления, организация управления закупками методом системы процедурных нормативов является разомкнутым, параметрическим, зависящим от многих параметров, методом. Известно, что результат применения такого метода фатальным образом зависит от точности исполнения и функционирования всех элементов системы управления и, в любом случае, качество работы таких систем подвержено непрерывной деградации.

Несомненные преимущества имеют системы с жесткой обратной связью по отклонению от цели управления. Для теории управления это - прописная истина. Представьте себе, что вам надо добраться из пункта А в пункт В . Вам могут указать эти точки на карте, и вы сможете сами выбрать маршрут.

Но представьте себе, где вы окажетесь, если получите детально прописанную инструкцию о достижении точки В из точки А, если в инструкции указано: сколько метров проехать по прямой, а потом на сколько градусов повернуть и т.д.? Легко понять где - в кювете.
В жизни, для бюджетных закупок и продаж, к сожалению, применяются именно процедурные законы. Не исключаю интуитивный сговор тех, кто пишет и тех, кто будет применять.

Интуитивный сговор – это феномен, порождаемый особенностями человеческой психики. Специалистами выявлено много ситуаций, когда люди, на самом деле, совершенно не сговариваясь, ведут себя так, как если бы они о чём-то договорились. Это вызвано генетическими свойствами человека, ЭПС и существующими в обществе связями и процедурами принятия решений.

Чтобы сформировать инновации в данной сфере, нужно ясно понять недостатки существующей процедурной системы, понять, почему они не могут быть “вылечены” усложнением и детализацией законодательства и регламентов. Рассмотрим их и параллельно укажем способы устранения выявленных недостатков.
3. Первый недостаток - неясный критерий качества функционирования системы бюджетных закупок.

Мы уже подчеркнули несовершенство действующего критерия применяемого для оценки качества системы закупок, отсутствие механизма формирования объективного, адекватного целям работы критерия и бескомпромиссной ответственности за конечный результат.

Что разумно считать показателем качества функционирования системы бюджетных закупок? Сейчас применяется критерий снижения (повышения) цены в результате конкурсов или аукционов. Это применимо только в особых случаях, прежде всего для самооценки своей работы менеджерами системы. Однако, и в этом случае, такой критерий лучше характеризует качество системы предварительных оценок, чем качество системы закупок. Кстати, именно поэтому потребовалась специальная инструкция по определению стартовой цены (ППМ № 563 от25 июля 2006 года).

Объективным и бесспорным критерием является отсутствие на рынке более выгодных для соответствующего бюджета предложений. Независимо от точности исполнения ЛПР предписаний закона, наличие более выгодных, но не востребованных, предложений свидетельствует о плохой работе системы закупок. Чтобы получить надёжную информацию, нужно сформировать независимую систему мониторинга качества работы системы закупок, опирающуюся, кроме всего прочего, и на механизмы гражданского общества, и на систему независимого, оперативного рассмотрения претензий по нарушению свободы конкуренции. Это самое эффективное, так как обиженные – материально заинтересованы.

Бескомпромиссная ответственность ЛПР за хорошую работу системы закупок заставит их конструктивно использовать жёсткие правила отнюдь не для снятия с себя ответственности за плохие решения, а для облегчения поиска хороших решений. Как показывает практика, использование первого (формальный), либо второго (целевого) варианты использования жестких процедурных правил дают разные результаты. Всё зависит от целевой установки лица принимающего решения. Жесткие правила могут использоваться для снятия ответственности с ЛПР, либо для предоставления ЛПР полномочий для запроса существенной для оптимизации решений информации. Наличие бескомпромиссной обратной связи по конечному результату заставит ЛПР действовать благоприятным для налогоплательщиков образом.
4. Второй недостаток – фактическое отсутствие учёта разнообразия регионов.

Ещё один недостаток – невозможность обеспечить достаточное разнообразие методов принятия решений о закупках в зависимости от специфики региона и типа закупаемых объектов. Размеры бюджетов, географические и иные объективные особенности регионов, тип и уровень развития экономики, различия в квалификации кадров и многое другое в разных регионах настолько не одинаковы, что это требует адекватных модификаций Закона, применительно к условиям региона. Не исключено, что ценой колоссальных усилий, все эти модификации можно включить в закон, детально предписывающий процедуры но, опираясь на TQM, более эффективно просто предоставить право коррекции типовых процедур на разных бюджетных уровнях, при обязательном обеспечении бескомпромиссной ответственности за конечный результат в том смысле, как говорилось выше.

При такой коррекции общие процедурные правила, прописанные в законе, во всех административных и уголовных разбирательствах, определяют принципы, обеспечивающие качество закупок, ниже которого запрещено опускаться на уровне уголовной ответственности, а все усовершенствования, не прописанные в законе, но улучшающие эффективность закупок не являются нарушением закона.

5. Третий недостаток - не годится для инновационных проектов и для систематического оказания услуг. 
Мы смотрели в Финляндии систему государственной поддержки инновационного развития. Если бы там был наш закон, они бы все сидели в тюрьме, а инновационная система Финляндии – лучшая в мире. Есть о чём задуматься. Нужно использовать БОР, или перебивочный контракт.
Ещё одна глупость: в старой версии – нужно было на каждую работу или закупку каждый год. Это – глупость. Сейчас – некоторая подвижка.
Особый интерес в этой связи вызывает опыт фирмы Белл (США). Многие специалисты связывают уникальное количество Нобелевских премий, полученных её сотрудниками с тем, что финансирование научных исследований в этой фирме предоставляет больше свободы и требует меньше обоснований. Там больше учитывают мотивацию и творческий потенциал человека, чем оценки ожидаемой прибыли.

6. Четвёртый недостаток – затратность процедур принятия решений.

Для снижения издержек в системе закупок вместо тендеров и аукционов можно с успехом применять иные, более дешёвые формы, позволяющие снизить издержки на сами процедуры принятия решений, при сохранении конкурентных стимулов повышения качества поставок и снижения цены.
Методы снижения затрат на принятие решений

Прежде всего, представляется эффективным существенное расширение прав принятия должностными лицами персональных решений о закупках при одновременном усилении системы независимого контроля эффективности закупочной деятельности и бескомпромиссной ответственности лиц, принимающих решения за конечный результат.

К числу известных методов снижения издержек на закупки относится, прежде всего, система перебивочных контрактов. В отдельных случаях, особенно для инновационных проектов, заказчик наделяется правом принимать предложение единственного исполнителя без конкурса. Перебивочный контракт объявляется состоявшимся, если условия контракта полностью прозрачны для всех возможных конкурентов и критиков (по условиям, по целям, по ожидаемым результатам ), и если в течение разумного времени не поступило более выгодных предложений или порочащей данный контракт информации.

Снижение издержек на определение конкретных исполнителей конкретных городских заказов возможно также за счёт организации реестра аккредитованных поставщиков. Он ведётся специально организованной или уполномоченной службой, и любой заказчик из соответствующей бюджетной системы может заказывать любой товар или услугу у поставщиков из этого списка без конкурса. Однако сам этот список полностью прозрачен для всех, и включение новых поставщиков в этот список, с одновременным исключением прежних, производится уполномоченной службой на конкурентной основе.

В целях снижения издержек на принятие решений очень продуктивно использовать метод закупки комплексных, интегрированных услуг для бюджетных, например, - городских нужд. Вместо фрагментарных услуг нужно покупать комплексную услугу. При этом надо четко понимать, что в данном случае речь идёт именно об “услуге под ключ”, то есть пролонгированной во времени. Во всех последующих примерах и хорошая дорога, и перевозки существуют во времени, а город получает лишь конечную услугу, не интересуясь производственным процессом. Например, можно закупить машины, потом горючее, потом масла, потом сдавать машины в какой-то технический центр, а можно просто заказать услугу в виде предоставления городу транспорта с уплатой серьёзных неустоек в случае ненадлежащего исполнения заказа. Можно также нанять людей на посадку деревьев, на устройство газонов, устройство дорожек и тому подобные фрагментарные работы, а можно заказать обустроенное придорожное пространство или вообще хорошую дорогу с нужным комплексным обустройством. И платить деньги в полном договорном объёме исполнителю только в том случае, если такая дорога фактически предоставлена заказчику, в полном соответствии с этим договором.

Не так давно удалось провести эксперимент в Зеленограде по организации интегрированного контракта на автобусные перевозки.

7. Пятый недостаток - трудности определения победителя торгов при наличии многих критериев.

Все перечисленные возможности снижения технологических издержек на принятие решений о закупках должны быть предусмотрены в Законе или дополнениях к нему. Однако, здесь есть принципиальная проблема. Закон требует учитывать только цену.

Это относится к вопросу аукционов. А ведь ещё в первой лекции, рассматривая технологическую цепочку формирования городских расходов, мы говорили о том, что конкурсы предпочтительнее, и о том, что, принимая решения о закупках, мы должны учитывать не менее пяти показателей. Если какое-то предложение лучше по всем показателям, решение принимается без проблем. А как быть, если по каким-то показателям лучше одно решение, а по другим другое? Это даёт простор для злоупотреблений и коррупции. Есть формализованные, защищённые от злоупотреблений, методики принятия решений в многокритериальной ситуации.

Мы давно занимались этой проблемой. Придумали метод. Оценивали самые разные объекты от качества работы научных лабораторий до сопоставления различных проектов.

К. Норкин, Ю. Сагалов, И. Семёнов, «Как вычислить победителя торгов» О методе смысловой свёртки многокритериальных оценок в конкурсных торгах на закупку продукции. «Московские торги» № 10, 2003 год.,
………………………..
8. Идеальный закон о закупках и продажах.

Какой должна быть, в основных чертах, структура закона о правах и обязанностях лиц, принимающих решения о закупках за бюджетные деньги? Прежде всего, этот закон должен налагать на лицо, принимающее решения о закупках, бескомпромиссную ответственность за достижение хорошего конечного результата. Процедуры принятия решений, предписываемые законом, необходимо рассматривать, говоря образно, как право ЛПР требовать от продавцов (покупателей) исполнения определённых формальностей. Упрощенно, Закон должен иметь такие свойства:

в Законе должно быть сказано, что лицо, принимающее решения, обязано создать прозрачную и эффективную систему принятия решения о закупках, гарантирующую оптимизацию каждого расхода, учитывающую местную специфику и не ограничивающую свободу конкуренции более, чем типовая процедура; таким образом, типовая процедура не является обязательной, но является инструментом, нормализующим отношения поставщика и покупателя, защищающим интересы продавца от чрезмерных посягательств на его экономические права, но позволяющая покупателю иметь необходимые гарантии обоснованности цены и исполнения заказа.

в Законе должно быть указано, что если создаваемая ЛПР система защищает интересы налогоплательщиков хуже, чем рекомендованная законом, это является основанием для замены ЛПР, если это, по своему характеру не влечёт за собой более тяжкого наказания;

в Законе должно быть оговорено, что если контролирующая система обнаружит на рынке возможность более выгодной закупки, чем санкционирована лицом, принимающим решения, - это квалифицируется как должностное упущение, наказуемое в зависимости от его тяжести, административно, либо, по приговору суда, - даже как уголовное преступление;

в Законе, особенно для случая закупки из единственного источника, должна быть оговорена возможность для заказчика, в какой-то форме, контролировать обоснованность расходования выделяемых бюджетных средств, подобно тому, как монополии подвергаются особому законодательству, а банки контролируют расходы заёмщиков в режиме кредитной линии.

9. Расширение сферы действия конкурентных принципов для снижения бюджетных расходов.
Мы установили, что конкурентные методы затрагивают только 25% бюджетных расходов. Необходимо расширить сферу действия конкурентных принципов.

Конкуренция при занятии государственных должностей. Опираясь на TQM вполне реально организовать конкурентные процедуры для руководителей государственных и муниципальных учреждений и агентств и предоставить им право, на такой же основе, организовывать конкурсы для своих подчинённых.

Конкурентные принципы при распределении функций и средств между различными уровнями власти и даже между общественным и частным секторами. Если считать, что федеральная власть должна править Россией, то сама идея федерации теряет смысл. Федеральная власть должна служить субъектам федерации. Её служба, предельно упрощая, состоит в том, чтобы, исполнять те функции, которые она может выполнить дешевле всего или которые требуют единства действий всех субъектов федерации, прежде всего в части выравнивания качества жизни на разных территориях.

Мы давно занимались этим вопросом и Ю.М. Лужков, примерно в 1995 году, сформулировал конкурентный функционально-стоимостной принцип взаимоотношений "вышестоящего" и "нижестоящего" уровней управления. Слова вышестоящий, и нижестоящий следует понимать исключительно в графическом смысле, не считая, что вышестоящий обязательно имеет больше прав и меньше ответственности, чем нижестоящий. Нет возможности сегодня подробно излагать этот подход, но главные его принципы просты и очевидны.

Ни один уровень управления не имеет права концентрировать у себя и тратить бюджетные деньги, если:
- не известно точно, на какую функцию эти деньги предназначены;
- если нет абсолютной прозрачности расходов и результатов;
- нет независимого от исполнителя инструмента достоверной оценки эффективности затрат через их сравнение с результатами;
- нет бескомпромиссной ответственности лиц принимающих решения о расходах за обеспечение высокой эффективности.

При выполнении всех обрисованных выше принципов оптимизации бюджетных расходов, каждый уровень власти или частный сектор имеют право взять на себя на конкурентной основе практически любую функцию, и соответствующее распоряжение бюджетными финансами, за некоторыми очевидными исключениями. Если за исполнение некоторой функции конкретный уровень власти или частный сектор готовы взять меньше, чем берётся сейчас, соответствующая функция и средства должны быть переданы на этот уровень немедленно. Контроль, за исполнением условий нового социального контракта, должен, кроме всего прочего, осуществляться и с привлечением уровня, у которого отнята соответствующая функция и финансы. Должны также применяться известные принципы страхования рисков. 

Нет возможности детально обосновывать высказанные положения. Но, чтобы понять потенциал эффективности такого подхода достаточно провести мысленный эксперимент и представить, например, что именно на этом принципе стал бы решаться вопрос о том, с какого уровня следует управлять использованием тех или иных объектов недвижимости общественного сектора или земельных участков. Заведомо бы не было такого состояния, что недвижимость Москвы даёт москвичам больший доход, чем недвижимость России россиянам. Думается, что было бы в высшей степени разумно опираться на конкуренцию и в этом вопросе. Достаточно вспомнить о прецеденте в городе Финикс по вывозке мусора.

Аналогичный мысленный эксперимент можно провести, если представить себе что будет, если каждый гражданин через Интернет сможет проконтролировать каждый расход, связанный с его жилищно-коммунальным обслуживанием, или полный реестр федеральной собственности с указанием дохода от каждого объекта.
………………………………………….
Разрабатывая законы и нормативы принятия властью расходных и доходных решений, помимо теоретических основ полезно принимать во внимание также и некоторые поучительные чисто литературные публикации. Приведём два примера. В каждой шутке – есть доля шутки.

1. В книге известного сербского сатирика Радое Домановича: «Страдия», написанной в 1905 году, описывается одна интересная страна, где министр сельского хозяйства не занимался сельским хозяйством, уделяя всё своё время коллекционированию редких книг, на том основании, что ему удалось провести через парламент очень хороший закон. Его примерный текст: «Зерновые должны вызревать повсеместно и в достаточном количестве». Когда мы принимаем самые красивые законы, следует думать о том, какие факторы обеспечат их исполнение. Эта книга бесплатно доступна в сети ИНТЕРНЕТ и прочитать её в высшей степени полезно.

2. Упомянем ещё один, очень нравоучительный, рассказ о законотворчестве: Аркадий Аверченко, «Слепцы». Напомню эволюцию закона, предложенного честным и сострадательным молодым писателем, который случайно стал, ненадолго, королём.

Писатель (ВРИО короля) - министру: “Хорошо бы издать закон о провожании полисменами слепцов и об охранении сих последних от разрушительного действия внешних сил, как-то: экипажи, лошади, ямы и прочие препятствия”.

Министр – градоначальнику: “Не допускать слепцов ходить по улицам без провожатых, а если таковых нет, то заменять их полисменами, на обязанности которых должна лежать доставка по месту назначения”.

Градоначальник – начальнику полиции: “Там слепцы по городу, говорят, ходят без провожатых. Этого не допускать! Пусть ваши полисмены берут одиноких слепцов за руку и ведут куда надо”.

Начальник полиции – начальникам частей: “Нам сообщили о новом законе, по которому всякий слепец, замеченный в шатании по улице без провожатого, забирается полицией и доставляется куда следует”.

Начальник части – сержантам: “Всякого слепца, который шатается без толку по улице, мешая экипажному и пешему движению, — хватать и тащить куда следует”.
Сержанты – полисменам: “Если вами будут замечены слепцы, бродящие по улицам, хватайте этих каналий за шиворот, и волоките в участок!”
Понятно, почему опытный король, посадивший писателя на свой трон в качестве эксперимента, узнав о его плане, уходя, сказал про себя: “бедные слепцы”