В статье рассматриваются проблемы и перспективы внедрения механизмов государственно-частного партнерства в России. Даются базовые характеристики и определение ГЧП. Раскрываются преимущества ГЧП с позиции каждого участника процесса. Приводится сравнительный анализ формирования механизмов ГЧП в европейских странах, рассматривается возможность их применения в российской экономической среде. Особое внимание уделяется концессионным соглашениям и необходимости интенсивного внедрения типовых договоров. Дается оценка состоянию нормативно-правовой базы ГЧП в Российской Федерации на современном этапе и рекомендации по ее совершенствованию.

Развитие государственно-частного партнерства в России можно разделить на 2 этапа: 2002/2004 – 2006/2007 годы и 2006/2007 – по настоящее время.

Первые реальные призывы к развитию ГЧП в России начали звучать в начале 2000-х годов, когда экономическая ситуация стабилизировалась. Государство выстроило «властную вертикаль» и избавилось от влияния олигархического бизнеса. Модель развития ГЧП впервые появилась в программных документах, в которых определились основные цели и задачи развития страны («Основы политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 г. и дальнейшую перспективу» (от 30 марта 2002 года), «Основные направления политики Российской Федерации в области развития инновационной системы на период до 2010 года» (от 5 августа 2005 года), «Концепция Федеральной целевой программы «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2007-2012 годы» (от 6 июля 2006 года).

В 2005 году был принят Федеральный закон Российской Федерации № 115 — «О концессионных соглашениях», целью которого было привлечение инвестиций в экономику Российской Федерации, обеспечение эффективного использования имущества, находящегося в государстве или муниципальной собственности, на условиях концессионных соглашений и повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям.

Второй этап развития ГЧП в России начался, когда надежды на скорое внедрение и развитие государственно-частного партнерства в России стали угасать. Несмотря на успешное функционирование ряда государственных программ, инновационная сфера государства остается малоразвитой, так же как и промышленная. Финансирование большинства проектов ГЧП оказалось заморожено, и в целом наметилось явное разочарование в партнерстве государства и бизнеса. Государство решило выступить в роли локомотива развития, началось создание госкорпораций, роль бизнеса отошла на второй план.

В программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006—2008 гг.) содержался раздел «Развитие механизмов государственно-частного партнерства», определяющий приоритетные направления ГЧП, инструменты взаимодействия государства и бизнеса, финансовые институты взаимодействия. В октябре 2006 года в соответствии с поручением Правительства начата реализация Комплексного плана мероприятий на 2006—2007 годы по развитию механизмов ГЧП.

Были созданы «Фонд содействия реформированию жилищно-комунального хозяйства», «Ростехнологии», «Роснанотех», «Олимпстрой», Росатом», «Российские автомобильные дороги», в форме государственных корпораций созданы Банк развития и «Агентство по страхованию вкладов.

Меморандум о финансовой политике государственной корпорации «ВЭБ» определяет приоритет инструментов ГЧП, устанавливает показатели, механизмы и ограничения финансирования. В июне 2008 года был создан Центр ГЧП, целью которого стала «квалифицированная подготовка, организация и сопровождение проектов ГЧП для реализации отраслевых, региональных и городских стратегий развития, оказание поддержки нам муниципального и государственного управления по совершенствованию инструментов ГЧП». Стратегия развития Внешэкономбанка на период 2008—2012 годов устанавливает стратегической целью развитие механизма ГЧП, определяет целевые показатели проектов ГЧП с участием Внешэкономбанка, формулирует задачи развития деятельности Центра с целью действия разработке и реализации проектов на основе государственного партнерства.

Уже к 2008 году эффективность деятельности государственных корпораций, которые, получая значительные средства из государственного бюджета, были практически ему неподотчетны, оказалась под сомнением. В августе 2009 года по поручению Президента России Д.А. Медведева была проведена проверка финансовой деятельности госкорпораций, результаты которой показали нецелесообразность дальнейшего использования такой организационно-правовой формы и 12 ноября 2009 года в своем послании Федеральному Собранию Президент Российской Федерации подчеркнул, что считает форму госкорпораций в современных условиях бесперспективной.

Альтернативой деятельности госкорпораций могли бы стать концес-сионные соглашения. Однако, несмотря на их явные преимущества, дан¬ная форма государственно-частного партнерства используется в регионах крайне редко и лишь в ограниченных сферах. Механизм концессий развит в Санкт-Петербурге — в соответствии с городским Законом от 25 декабря 2006 года № 627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» (с изменениями от 10 апреля 2008 года) устанавливаются порядок и условия участия Санкт-Петербурга в ГЧП путем заключения и исполнения от имени Санкт-Петербурга соглашений, в том числе концессионных.

10 марта 2006 года Правительство Российской Федерации утвердило программу, предусматривающую общее государственное финансирование строительства сети технопарков в 7 регионах России в объеме до 29 млрд рублей (свыше 1,1 млрд долларов США в ценах 2006 года) в течение 4 лет с 2007 до 2010 года. Однако с началом финансового кризиса работа над строительством технопарков была приостановлена, и в 2009 году Министр связи и массовых коммуникаций И.О. Щеголев объявил о приостановле-нии федерального финансирования программы.

Несмотря на видимые попытки Правительства Российской Федерации наладить механизм взаимодействия с бизнесом: учреждение Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП), создание Торгово-промышленной палаты Российской Федерации, формирование многочис-ленных консалтинговых центров, выполняющих роль посредников между частным и государственным секторами, в России так и не сложилось от¬ношений «соразмеренно равного» сотрудничества политической власти и частного бизнеса.

Свою лепту в этот процесс вносят и плохая организационная и коор-динационная деятельность государственных структур, и высокий уровень коррупции, и растущая инфляция, а также недостаточная поддержка го-сударством бизнеса, работающего в социальной, научной и инновацион-ной сферах.

Попытки внедрения механизма государственно-частного партнерства в России оказались, за редким исключением, малопродуктивными. Тем не менее опыт западных и других интенсивно развивающихся экономик по-казывает, что партнерство государства и бизнеса необходимо, финансовый кризис 2008—2009 годов доказал, что государственный и частный секторы не могут существовать независимо и бесконтрольно, безусловно, они не могут и слиться воедино, поэтому важно найти нечто среднее, то есть такой тип взаимоотношений, который был бы выгоден обеим сторонам и в итоге приносил бы пользу обществу.

Развитие эффективных институтов взаимодействия власти и бизнеса становится одним из важнейших условий формирования эффективной экономической политики, повышения инвестиционной и инноваци¬онной активности как в целом по стране, так и в отдельных регионах. Так, в концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Пра-вительства РФ от 17 ноября 2008 года, особое внимание уделяется взаимо-действию государства, частного бизнеса и общества, как особых субъектов инновационного развития, направленному на «координацию усилий всех сторон, обеспечение учета интересов различных социальных групп общества и бизнеса при выработке и проведении социально-экономической политики».

ГЧП является одним из видов таких отношений, и поэтому сейчас перед Правительством России стоит важная задача - перейти к третьему этапу развития государственно-частного партнерства, поскольку иные подходы продемонстрировали свою ограниченную работоспособность в российских реалиях. Для этого этапа нужны комплексные решения и ис-пользование совместных действий - время упрощенных подходов ушло в прошлое. Структурные подразделения развития ГЧП есть в разных ми-нистерствах.

Для выработки и реализации политики в сфере ГЧП в Министерстве экономического развития Российской Федерации создан Департамент инвестиционной политики и развития частно-государственного партнерства, осуществляющий функции по нормативно-правовому регулированию в сфере инвестиционной деятельности, включая размещение российского капитала за рубежом, в области государственно-частного партнерства, а также в пределах полномочий Министерства в сфере амортизационной политики. В Госстрое России был в свое время организован Федеральный центр делегированного управления, занимавшийся вопросами ГЧП.

Создавая в России систему развития механизмов ГЧП, важно изучать и применять зарубежный опыт взаимодействия государства и бизнеса. Первый опыт применения ГЧП - постройка канала по концессионному принципу во Франции - датируется 1552 годом. Активно государственно-частное партнерство в концессионной форме использовалось многими странами, в том числе и Россией, на рубеже XIX—XX веков, особенно для строительства железных дорог.

В настоящее время значительное число государств успешно осуществляют стратегическое планирование деятельности государственных и часых организаций. Наиболее активное внедрение механизмов государственно-частного партнерства ведут Канада, Великобритания, Германия, Франция, Италия, Дания, Финляндия, Новая Зеландия, Нидерланды и другие страны. Мировыми лидерами в области ГЧП признаны США и Великобритания, Франция и Германия. По данным консалтингово-аудиторской компании PricewaterhouseCoopers (PwC), в 2008 и 2009 годах в мире заключено свыше 200 сделок ГЧП на сумму около 62 млрд долларов из которых 152 проекта стоимостью 32 млрд долларов осуществлялась в Европе.

В Великобритании стоимость объектов частной финансовой инициативы, которая является там основной формой ГЧП, в течение последних 10 лет составляет 24 млрд фунтов стерлингов, а в течение следующих 3-х лет планируется реализовать проекты на общую сумму 12 млрд. Ежегодно заключается до 80 новых соглашений. По данным британского правительства, такие проекты обеспечивают 17% экономии для бюджета страны.

В 1992 году с целью развития более эффективных общественных услуг высокого качества была основана «Частная финансовая инициатива» FI). В 1997 году процедуры PFI были изменены, и на свет появились новые критерии правительственной поддержки проектов государственно-частных партнерств.

Под действие стереотипов упрощенных подходов «частная собственность всегда эффективнее государственной», «рынок сам отрегулирует экономику» попали даже высокоразвитые страны: Великобритания, Нидерланды и др. Итоги такого подхода в основном негативные. В результате масштабной смены собственников происходит рассогласование государственных (общественных) целей (public interest) и частных инте-ресов. Для исправления ситуации понадобились другие формы. Поэтому далеко не случайно, что public private partnership (РРР) появилось и нашло наибольшее распространение именно в «приватизированной» Великобритании.

Великобритания — лидер по использованию механизмов ГЧП в Ев¬ропе: в настоящее время реализуются около 700 проектов. Происходит изменение структуры британского рынка ГЧП: переход от крупных централизованных проектов с участием государства на региональный и муни¬ципальный уровни (образование, здравоохранение, общественные здания, жилищно-коммунальное хозяйство, переработка отходов и т.п Ярко выра¬жена тенденция перехода от реализации отдельных проектов к внедрению комплексных инвестиционных программ. Разработан обширный методо¬логический инструментарий.

Франция обладает прочными традициями государственно-частного партнерства, включающими в себя деятельность «Сообществ смешанной экономики» (SEM) и предоставление концессий. Законодательные основы SEM восходят к 1966 и 1983 годам. Характеристикой SEM является то, что государственный сектор и местные власти согласно законодательству, в частности, должны иметь большую долю в составе активов SEM и таким образом играть превалирующую роль в управлении ими. Французскую экономику отличают богатые традиции кооперации государства и частных лиц (с XIX века), раннее появление концепции концессии и разработка ее организационно-правовой формы. В 80-х годах XX века нача¬лось использование ГЧП в сфере социальной инфраструктуры, где услуги только частично оплачиваются пользователями.

Изначально ГЧП предназначались для удовлетворения нужд цент-рального правительства, сейчас примерно 3Д (75%) проектов осуществляются на местном уровне; регулирование деятельности ГЧП проводится по отраслям (юстиция, здравоохранение, оборона). В 2004 году принят общий закон, посвященный «соглашениям о партнерстве», в 2005 году создана эк-спертная группа по ГЧП при Министерстве финансов.

В США кооперация властей и частников особенно широко распростра-нена и приветствуется на муниципальном уровне. По данным Национального совета по государственно-частному партнерству (National Council for Public-Private Partnership), в США из 65 базовых видов деятельности му¬ниципальных властей (водопровод, канализация, уборка мусора, школьное образование, эксплуатация парковок и т.д.) средний город использует коммерческие фирмы при исполнении 23 из них.

В Германии ГЧП развивалось в рамках инициативы федерации Quelle: РРР Task Force, Bundesministerium fbr Verkehr, Bau una Stadtentwicklung. В апреле 2001 года Федеральным канцлером созвана «рабочая группа канн-цлера». В июле 2002 года создан Руководящий комитет по вопросу «ГЧП в государственном надземном строительстве», который представил в октябре 2003 года федеральное экспертное заключение по ГЧП. В декабре того же года были разработаны «Практические рекомендации по рамоч¬ным условиям» и получено согласие на использование механизма со стороны конференции министров строительства федеральных земель. В сентябре 2007 — обнародование рабочим комитетом федерации и земель и Федеральным министерством финансов рекомендаций по ГЧП в бюджетной системе федерации. К активной разработке проектов ГЧП Германия приступила сравнительно поздно — начиная с 2003 года это позволило использовать накопленный международный опыт.

В соответствии с германским законодательством используются следу-ющие алгоритмы заключения договоров по ГЧП:

• модель покупателя: аренда с правом выкупа сооружения;

• модель владельца: планирование, строительство, финансирование, эксплуатация в собственности заказчика;

• лизинговая модель: аренда с опцией выкупа объекта;

• арендная модель: арендный договор сроком более 10 лет;

контрактная модель: договор об эксплуатации сооружения;

• концессионная модель: эксплуатация сооружения с частным взиманием платы с пользователей;

• операторская модель: эксплуатация сооружения компанией-оператором.

У наших западных соседей на создание ГЧП ушло более двух десятков лет. И даже пройдя столь длительную «шлифовку», не во всем похожие модели государственно-частного партнерства разных стран продолжают совершенствоваться. С точки зрения зарубежных специалистов, для реализации ГЧП необходимы следующие рамочные условия: политическая преемственность — эффективное независимое правосудие — стабильность цен — валютная стабильность — защита инвестиций.

Итак, каковы же условия развития ГЧП в России и какие проблемы необходимо преодолеть для развития ГЧП?

Вывоз капитала в огромных масштабах (по некоторым оценкам, вы-везено 2 трлн долларов) свидетельствует о том, что условий для развития инвестиционного процесса в России не создано. Основной вопрос — насколько велик для бизнеса риск ведения совместных проектов с государс-твом. Если государство представляет собой повышенный риск, то бизнес потребует за это компенсацию. То есть государственно-частное партнерс¬тво может быть просто не выгодно государству. Основным сдерживающим фактором является нежелание государства соблюдать свои обязательства.

Партнерство возможно только тогда, когда заинтересованы оба партнера и за счет взаимодействия они могут наиболее эффективно решить проблему. Нет законодательства, понятийно и юридически точно описывающего сам объект ГЧП, а также организационно-финансовые условия такого партнерства. Необходима ясная юридическая позиция относительно собственности, структуры налогообложения и регулирования потенциальных конфликтов интересов. Оно должно также установить приемлемую структуру для принятия государственным сектором связанных риском обязанностей.

Сейчас отношения между государством и бизнесом строятся на основе личного взаимодействия конкретного чиновника — губернатора, министра и т.п. — и бизнеса. Экспертами отмечается, что внедрение государствен¬но-частного партнерства в России сталкивается с рядом проблем правово¬го (отсутствие необходимой нормативной базы функционирования ГЧП), экономического (неразвитость рыночных отношений) и управленческо¬го (слабое знакомство государственной бюрократии с принципами ГЧП и отсутствие у большинства чиновников профессиональной правовой подго¬товки для разработки соответствующих контрактов в данной области) ха¬рактера. В этой связи возникает и вопрос о том, существуют ли политические условия для реализации партнерских отношений власти и бизнеса в нашей стране и в какой мере они к этому предрасполагают.

Многие проблемы низкой инвестиционной привлекательности или нежелания частного инвестора вкладывать средства в тот или иной сектор лежат не в экономической и даже не в правовой плоскости. Бизнес зачастую не видит ни стратегических инвестиционных целей, определенных государством, ни самой готовности со стороны государства образовать ко¬алицию с бизнесом на равноправной основе — то есть на принципах пар¬тнерства.

Государство на самом высшем уровне должно публично признать, что оно готово к сотрудничеству в форме партнерства, считает партнерство эффективной экономической формой, снимая тем самым все споры между различными экономическими школами и признавая правоту выбранной парадигмы. Необходимо совместно с наукой и бизнесом определить сферы ГЧП и цели реализации этих проектов. Закрепить на нормативно-правовом уровне статус и полномочия участников проектов, выполняемых в рамках программ ГЧП, которые должны публично оглашаться и защищаться государством при поддержке институтов гражданского общества.

Административный аппарат должен получать научно обоснованные прогнозные задания и отвечать за их выполнение, включая выполнение функции координации процессов интеграции и кооперации бизнеса. Эти задачи должны решать «вертикаль стратегического управления» и программа стратегического взаимодействия с бизнесом в рамках реализации стратегий развития, включая преференции и интерактивный обмен информацией. Таким образом, достигается стратегическое согласование интересов государства и бизнеса. За выполнением этих показателей должен быть обеспечен общественный контроль, существенно разгружающий государственный. Отметим, что общественный контроль может иметь сете¬вую форму, Которая принципиально не подвержена коррупции.

Необходимо внедрить систему контроля, которая позволяла бы отслеживать прозрачность конкурсных процедур и наличие свободного доступа потенциальных инвесторов к реализации программ ГЧП. Очень удобна форма грантов, при реализации которой чиновник не становится «фильтром», формирующим развитие отрасли в рамках собственных представлений.

Необходима культура совместной работы, такт, умение и желание понять позицию другой стороны, предупреждение возможных конфликтных ситуаций. Инициатива в данном вопросе должна принадлежать органам государственной и местной власти.

Особое значение в указанном направлении имеют нормативные вопросы обеспечения эффективности ГЧП. Принятие специального закона о ГЧП может оказаться полезным; но это, как правило, не решает всех проблем (деятельность ГЧП затрагивает целый ряд отраслей и элементов права: договоры аренды, купли-продажи, подряда, займа, трудовые дого-воры); поэтому в большинстве тех стран, где широко используется инстру-мент ГЧП, нет специального закона о государственно-частных партнерствах (Великобритания, Германия).

Решающим остается согласование всего спектра нормативного регулирования ГЧП с релевантными для них законами и подзаконными актами, их «совместимость» со стратегией использования этого инструмента и принципами формирования пулов ГЧП.

Если отсутствует должное регулирование отношений собственности (в том числе государственной), нет внятной налоговой, тарифной и антимонопольной политики, не проведена реформа жилищно-коммунального комплекса и местного самоуправления, если велико политическое и институциональное противодействие, если имеется открытое противостояние интересов, то даже «хороший» закон о ГЧП работать не будет.

Нужно, чтобы практика и совершенствование законодательства шли «в ногу» (не ждать «идеального закона»).

Например, в Германии проблема заключается не в отсутствии закона о концессиях, а скорее в том, что для определенных проектов отсутствует нормативный документ, определяющий порядок расчета величины платы за проезд (т. н. модель «F»). Это увеличивает риски рефинансирования для частного инвестора. Следствие: реализация проектов ГЧП в сфере дорож-ного строительства с использованием модели «F» замедлилась.

В целом существует потребность в повышении качества расчетов эко-номической эффективности, оценки и распределения рисков, распределе-ния вознаграждения, в оптимизации процедуры размещения заказов.

ГЧП — интеграция бизнеса в экономическую политику государства и расстановка приоритетов развития. Необходимо сформулировать стратегическую позицию по отношению к ГЧП как дополнительному инструменту государственных инвестиций, имеющему ограниченную сферу применения.

Существенными вопросами при этом будут:

1) В каких отраслях и секторах экономики этот инструмент особенно привлекателен? Для различных отраслей (транспортная инфраструктура, коммунальное хозяйство, образование, здравоохранение, туризм и т.д.) присуща разная степень пригодности ГЧП.

2) Каким проектам ГЧП отдается предпочтение на федеральном, на региональном и/или муниципальном уровне?

3) Какие модели (формы) ГЧП будут оптимальны как для сформиро-ванного портфеля проектов, так и для проявивших интерес част¬ных инвесторов?

Разработка общих (рамочных) условий и инструментария требует су¬щественных усилий. При этом нужно следовать принципу «ограниченности» ГЧП и при формировании пула реально реализуемых проектов ГЧП добиваться максимальной однородности этих проектов, что позволит организовать эффективное сопровождение.

Процесс развития государственно-частного партнерства предусматривает, что фазы, включенные в проекты ГЧП, отрабатываются и постоянно расширяются, охватывая весь жизненный цикл объекта. Чем выше пень приватизации в соответствии с формой, тем строже разграничение между оператором проекта и надзором за ним.

ГЧП является механизмом поддержки малого и среднего бизнес катализатором административной реформы и модернизации органов госуправления. Стратегии ГЧП должны адаптироваться с учетом особенностей сферы применения. Например, в коммунальной сфере основным критерием успешности ГЧП является повышение эффективности оперативной финансовой деятельности коммунальных организаций, в том числе мощью частных операторов (партнеров). Поскольку на массивный проект частного капитала в коммунальное хозяйство в малых и средних го рассчитывать не приходится, возможно, основной организационной формой останутся муниципальные предприятия.

Поддержка вовлечения муниципальных предприятий (муниципалитетов) в проекты с частными операторами и поиск максимально г форм как институциональных, так и договорных ГЧП, например, благодаря совершенствованию корпоративного управления государственными (муниципальными) предприятиями.

Дополнительным фактором повышения эффективности может развитие и модернизация сегмента поставщиков товаров и услуг муниципальным предприятиям.

Распорядительные полномочия местных властей в сфере ЖКХ должны иметь необходимые и экономически оптимальные объемы деятельности, что требует согласованной политики децентрализации и местно самоуправления. Совершенствование работы местных органов власти — из важнейших условий применения инструментов ГЧП. Требуемая концентрация и консолидация может быть обеспечена благодаря кооперации между муниципалитетами; это позволит оптимизировать функционирование ЖКХ (водоснабжение, канализация; переработка мусора и т.д.), формировать возможность привлечения ресурсов за счет межмуниципальных облигационных займов. Возможно проведение скоординированной тарифной политики, поскольку существенная разница в тарифах принципиально меняет инвестиционную привлекательность конкретных систем, также влияет на целый ряд параметров качества жизни.

Проекты государственно-частного партнерства не могут возни развиваться сами собой. Необходима поддержка со стороны специализированных научных центров, консалтинговых фирм, центров компетенции, библиотеки инвестиционных проектов. Это поможет решить проблемы передачи информации и опыта, а также выработать практику по применению механизмов ГЧК на разных уровнях (отраслевом, региональном, муниципальном) на основании совместно разработанных и апробированных на практике стандартов.

Таким образом, целесообразно создавать специальные институты, ко¬торые станут осуществлять независимую оценку эффективности участия в проекте для каждой из сторон и общую социально-экономическую эффек¬тивность той или иной программы государственно-частного партнерства. А это в свою очередь позволит обеспечить российской экономике возможность плавного перехода от сырьевой зависимости к стабильному экономическому развитию.

Литература

1. Концепция Федеральной целевой программы «Исследования и разра¬ботки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2007—2012 годы» (от 6 июля 2006 года).

2. Материалы Счетной палаты Российской Федерации «Аналитическая записка по результатам экспертно-аналитического мероприятия «Анализ эффективности реализации крупномасштабных проектов и программ в субъектах Российской Федерации на условиях государственно-частного партнерства».

3. Варнавский В.Г. Государственно-частное партнерство. Т. 1, 2. М.: ИМЭМО РАН, 2009.

4. Мочальников В.Н. Государство и бизнес станут партнерами // ЭКО. 2007. № 5.

5. Носкова В.Н. Государственно-частное партнерство как форма взаи¬модействия государства и российского бизнеса в инновационной де-ятельности [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.ifti.ru.