От того, насколько динамично развивается и устойчиво функционирует топливно-энергетический комплекс, насколько быстро осваиваются новые и эффективно эксплуатируются действующие нефтегазовые месторождения, зависит в конечном итоге экономический рост страны и благополучие населения России.

На современном этапе экономика России характеризуется высокой энергоемкостью. Удельная энергоемкость ВВП страны (по паритету покупательной способности) в 2,5 раза выше среднемирового показателя, в 2,8 раза выше среднего показателя по странам ОЭСР и в 3,5 раза выше энергоемкости ВВП Японии. Причинами такого положения, кроме суровых климатических условий и территориального фактора, являются сформировавшаяся в течение длительного периода времени структура промышленного производства и нарастающая технологическая отсталость энергоемких отраслей промышленности и жилищно-коммунального хозяйства, а также недооценка стоимости энергоресурсов, не стимулирующая энергосбережение.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 августа 2003 г. №1234-р была утверждена Энергетическая стратегия России на период до 2020 года. Энергетическая стратегия является документом, конкретизирующим цели, задачи и основные направления долгосрочной энергетической политики государства на соответствующий период с учетом складывающейся внутренней и внешней ситуации в энергетическом секторе и его роли в обеспечении единства экономического пространства Российской Федерации, а также политического, макроэкономического и научно-технологического развития страны. Одним из основных приоритетов Энергетической стратегии является повышение энергоэффективности российской экономики, а именно снижение удельных затрат на производство и использование энергоресурсов за счет рационализации их потребления, применения энергосберегающих технологий и оборудования, сокращения потерь при добыче, переработке, транспортировке и реализации продукции ТЭК.

Действующий Федеральный закон от 3 апреля 1996 года №28-ФЗ "Об энергосбережении" регулирует отношения, возникающие в процессе деятельности в области энергосбережения. Однако анализ показывает, что основные принципы энергосберегающей политики государства, определенные статьей 4 Федерального закона "Об энергосбережении", не могут быть реализованы в полной мере в силу отсутствия в законе четко определенных практических механизмов проведения энергосберегающей политики и неопределенности полномочий государственных и региональных органов власти в части обеспечения должного контроля за осуществлением проектов и программ, направленных на повышение энергоэффективности.

В настоящее время функции разработки и реализации государственной политики энергосбережения не закреплены ни за одним федеральным органом исполнительной власти. Указ Президента Российской Федерации от 11.09.1997 №1010 "О государственном надзоре за эффективным использованием энергетических ресурсов в Российской Федерации", изданный в соответствии с Федеральным законом от 3 апреля 1996 года № 28-ФЗ "Об энергосбережении" и закрепляющий эту функцию за Минтопэнерго России, отменен Указом Президента Российской Федерации от 29.11.2004 №1480. Также отменено постановление Правительства Российской Федерации "О государственном энергетическом надзоре в Российской Федерации", в котором эти функции закреплялись за Госэнергонадзором. Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, к ведению которой в настоящее время отнесен Госэнергонадзор, не наделена функциями контроля за рациональным расходованием энергоресурсов (см. постановление Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. №401).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 августа 2005 г. №492 "О признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации по вопросам топливно-энергетического комплекса" отменено постановление Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2000г. №296 "Об утверждении Порядка взаимодействия главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, Российского акционерного общества "ЕЭС России", открытого акционерного общества "Газпром" и их дочерних и зависимых обществ по осуществлению контроля за своевременной оплатой потребления электрической и тепловой энергии и газа", в соответствии с которым осуществлялось лимитирование потребления энергоресурсов в натуральном и стоимостном выражении для основных бюджетополучателей. Отдельная строка бюджетной классификации, в которой прописывались лимиты потребления энергоресурсов бюджетополучателями, исключена из бюджетной классификации.

Утвержденная Правительством Российской Федерации постановлением от 17 ноября 2001 г. №796 Федеральная целевая программа "Энергоэффективная экономика" на 2002-2005 годы и на перспективу до 2010 года, в которой были определены основные направления работ по энергосбережению в энергоемких отраслях промышленности, сельском хозяйстве, жилищно-коммунальном хозяйстве, на транспорте, в федеральной бюджетной сфере и в отраслях топливно-энергетическо-го комплекса, не в полной мере выполнила свое предназначение и требует переработки с учетом реальной ситуации в стране и приоритетов государственной политики на перспективу.

В соответствии с Энергетической стратегией России снижение удельной энергоемкости производства является важнейшим стратегическим направлением и одним из ключевых принципов, без реализации которого не может быть обеспечен прогнозируемый рост экономики страны. В соответствии с расчетными параметрами Энергетической стратегии России удельная энергоемкость ВВП должна снизиться по отношению к уровню 2000 года на 26-27% к 2010 году и на 45-55% к 2020 году. Это позволит при росте экономики за двадцать лет от 2,3 до 3,3 раза ограничиться ростом потребления энергии лишь в 1,25- 1,4 раза и электроэнергии - в 1,35-1,5 раза.

При этом до половины прогнозируемого роста экономики сможет быть получено за счет ее структурной перестройки без увеличения затрат энергии, еще 20% даст технологическое энергосбережение и около трети прироста валового внутреннего продукта потребует увеличения расхода энергии.

Анализ показывает, что фактическое снижение удельной энергоемкости ВВП оказалось существенно выше прогнозов ЭС-2020. Исходя из данных Росстата, расчетная удельная энергоемкость ВВП в 2004 г. составила 83% к уровню 2000 г. (вместо 88%, прогнозировавшихся в ЭС-2020) и снизилась по сравнению с уровнем 2003 г. более чем на 5%.

Такое интенсивное снижение удельной энергоемкости позволило при увеличении в 2004 г. прироста ВВП на 7,1% (вместо 4,8%, прогнозировавшихся в ЭС-2020) ограничить рост потребления первичных ТЭР в стране величиной 1,4%.

Несколько меньшими темпами, но также с опережением прогноза ЭС-2020 снижалась удельная электроемкость экономики, которая составила в 2004 году по сравнению с 2000 годом 85,2% (против 88% по ЭС-2020) и по сравнению с 2003 годом - 95,7% (против 95,8% по ЭС-2020).

При этом опережающая динамика снижения удельной энергоемкости и удельной электроемкости экономики связана главным образом со структурными трансформациями в сфере энергопотребления, где относительно малоэнергоемкие составляющие ВВП и отраслей промышленности имеют более высокие темпы роста по сравнению с энергоемкими. Так, в 2004 г. доля производства малоэнергоемких услуг возросла с 50,5% в 2003 г. до 59,9%, а доля производства товаров в структуре ВВП снизилась с 49,5 до 40,1% (без учета налоговой составляющей).

Производство продукции малоэнергоемких машиностроения и нефтедобычи возросло на 11,7 и 8,3% соответственно, а в энергоемких: черной металлургии - на 5%, цветной - на 3,5%, электроэнергетической отрасли - на 0,3%.

Если же учесть, что энергопотребление и электропотребление в коммунально-бытовой сфере, населением и в бюджетной сфере практически не изменилось при указанном значительном росте ВВП, то ясно, что основной составляющей достигнутого повышения энергоэффективности экономики являются структурные изменения (около 75-80%).

Темпы же роста технологического энергосбережения, согласно предварительной оценке, отстают от намечавшихся в ЭС-2020 в 1,5 раза.

Решение первоочередной общенациональной задачи - удвоение за десятилетие валовoго внутреннего продукта - зависит во многом от ресурсного обеспечения экономики, прежде всего энергоресурсами. При этом нельзя допустить снижения в среднесрочной перспективе объемов экспорта углеводородов, обеспечивающего наполнение доходной части федерального бюджета.

При сохранении современного отставания уровня повышения технологического энергосбережения от ориентиров Энергетической стратегии экономике России к 2015 году потребуется, по оценке, дополнительно около 100 млн. тонн у.т.

Это приведет к двум возможным вариантам развития:
1) снижению экспорта нефти и нефтепродуктов (снижение экспорта газа не рассматривается ввиду наличия долгосрочных контрактов на его поставки) в объеме 70 млн. тонн н.э. В результате экспортная выручка компаний нефтегазового комплекса снизится на сумму более 16 млрд. долл. США в год, а неналоговые доходы федерального бюджета от внешнеэкономической деятельности компаний нефтегазового комплекса сократятся на сумму около 4 млрд. долл. США в год;
2) замедлению темпов роста ВВП страны при сохранении прогнозируемых объемов экспорта нефти и нефтепродуктов за счет сокращения внутреннего энергопотребления. Это замедление составит, по предварительной оценке, примерно 0,5% ВВП в год.

В качестве альтернативных могут быть выделены следующие направления решения поставленной проблемы.

Направление 1. Уход государства от прямого вмешательства в сферу энергосбережения, формирование условий для реализации эффективных бизнес-проектов в данной сфере.

Укрупненная логика данного направления характеризуется следующим. Чем раньше будет осуществлен переход от прямого вмешательства государства в сферу энергосбережения к формированию системы реализации эффективных бизнес-проектов в данной сфере, страхованию коммерческих и некоммерческих рисков - тем лучше, поскольку главные причины энергорасточительства имеют чисто экономическую основу. Такой подход, в частности, предусматривает:
- повышение внутренних цен энергоносителей; ликвидацию перекрестного субсидирования в тарифообразовании;
- создание дополнительных хозяйственных стимулов энергосбережения, превращающих его в эффективную сферу бизнеса;
- обеспечение заинтересованности потребителей энергоресурсов в инвестировании в энергосбережение, создание более привлекательных условий для вложения капитала в эту сферу деятельности, снижение возможных финансово-экономических рисков;
- пропаганду и поддержку государством оптимальных научных, проектно-технологических и производственных решений, направленных на снижение энергоемкости;
- инициативу регионов в проведении энергосберегающей политики, в том числе через региональные энергетические программы.

Данный подход также имеет свои преимущества:
- минимизируются бюджетные расходы непосредственно на программные мероприятия;
- активизируется "инициатива снизу" в решении вопросов роста энергоэффективности;
- отсеиваются экономически необоснованные (и тем самым бесперспективные) меры по борьбе с энергорасточительством;
- формируются новые экономические агенты, работающие в сфере энергосбережения;
- возникает экономическая среда для реализации инновационных проектов в данной сфере;
- стимулируется международное сотрудничество в сфере энергосбережения.

В то же время реализация данного направления сопряжена с целым рядом рисков, включая:
- риск, связанный с отсутствием опыта и требуемым периодом формирования соответствующей сферы специализированного бизнеса;
- риск, связанный с ростом инфляции в результате повышения внутренних цен на энергоносители;
- риск, связанный с чувствительностью бизнеса к несбалансированности существующего нормативно-законодательного обеспечения;
- риск, связанный с недостаточным объемом соответствующего рынка в условиях сохранения практики энергорасточительства;
- риск, связанный с недостаточной защитой от кризисных и аварийных ситуаций;
- риск неустойчивого функционирования специализированного бизнеса в сфере энергосбережения в период продолжающихся структурных реформ.

В целом данное направление характеризуется экономической обоснованностью, будучи ограниченным в возможностях своего масштабного, устойчивого и достаточно быстрого развертывания, - следовательно, ограниченным в ожидаемых в близкой перспективе результатах.

Направление 2. Максимальное использование административных и организационных ресурсов для борьбы с энергорасточительством.

Укрупненная логика данного направления характеризуется следующим.

При всей важности экономических стимулов главным на переходном этапе является наведение порядка в сфере энергообеспечения, перекрытие главных источников энергорасточительства. Это, в частности, предусматривает:
- изменение в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании" существующих норм, правил и регламентов, определяющих расходование топлива и энергии в направлении ужесточения требований к энергосбережению; совершенствование правил учета и контроля энергопотребления, а также установление национальных стандартов энергопотребления и предельных энергопотерь, включая обязательную сертификацию энергопотребляющих приборов и оборудования массового применения для установления их соответствия нормативам расхода энергии;
- проведение регулярного надзора за рациональным и эффективным расходованием энергоресурсов предприятий;
- включение мероприятий по энергосбережению и эффективному использованию энергии в качестве обязательной части программ социально-экономического развития регионов, в том числе региональных энергетических программ - и жесткий контроль за их реализацией.

Такой подход, несомненно, имеет свои достоинства:
- существенно ограничивается затрачиваемый на решение проблемы объем бюджетных средств;
- наиболее быстро ликвидируются самые заметные и поддающиеся перекрытию источники энергорасточительства;
- происходит адаптация предприятий и населения к новым требованиям и возможностям, способам и средствам энергосбережения;
- получается исходная информация и закладывается база для более широкого развертывания на последующем этапе механизмов экономического стимулирования энергосбережения;
- используются апробированные ранее организационные формы и методы работы.

В то же время реализация данного направления сопряжена с целым рядом рисков, включая:
- риск, связанный с несоответствием усиления административных мер тезису об уменьшении участия государства в экономике и делах бизнеса;
- риск, связанный с несоответствием намечаемых мер коммерческим интересам предприятий;
- риск, связанный со степенью надежности и достоверности требуемых массивов информации, необходимостью ее регулярного обновления;
- риск, связанный с задержкой развития специализированного бизнеса в сфере энергосбережения;
- риск распада создаваемой системы борьбы с энергорасточительством при ослаблении административного ресурса.

В целом данное направление характеризуется относительной простотой реализации - при ограниченности получаемых результатов и "замораживании" имеющих экономическую основу аспектов рассматриваемой проблемы.

Для объединения преимуществ и минимизации рисков двух изложенных выше подходов предлагается реализовать следующее направление.

Направление 3. Интеграция усилий государства и бизнеса в сфере энергосбережения, в том числе на основе механизмов частно-государственного партнерства.

В соответствии с Энергетической стратегией России основные механизмы государственного регулирования в сфере топливно-энергетического комплекса предусматривают:
- меры по созданию рациональной рыночной среды (включая согласованное тарифное, налоговое, таможенное, антимонопольное регулирование и институциональные преобразования в ТЭК);
- повышение эффективности управления государственной собственностью;
- введение системы перспективных технических регламентов, национальных стандартов и норм, повышающих управляемость процесса развития энергетики и стимулирующих энергосбережение;
- стимулирование и поддержку стратегических инициатив хозяйствующих субъектов в инвестиционной, инновационной и энергосберегающей сферах.
Именно перечисленные механизмы должны, на наш взгляд, быть положены в основу структуризации направлений, а в дальнейшем - и важнейших мероприятий по решению рассматриваемой проблемы.

Объединение преимуществ ранее изложенных подходов обеспечивается за счет, во-первых, разделения функций и ролей государства и бизнеса в рамках решения данной проблемы; во-вторых - за счет координации их усилий с использованием механизмов частно-государственного партнерства.

Приоритеты государства связаны с оптимизацией энергетической составляющей государственных расходов, повышением бюджетной эффективности энергообеспечения регионов; приоритеты бизнеса - с получением прибыли и стратегическим закреплением на возникающих в данной сфере рынках продукции и услуг.

Взаимодействие государства и бизнеса в рамках частно-государственного партнерства (ЧГП) предполагается осуществлять с учетом следующих принципов:
- признание и фиксация различных интересов сторон - участников ЧГП;
- проектный подход и отсутствие жестких схем и рецептов взаимодействия;
- выдвижение и согласование стратегий ("дорожных карт") государства и бизнеса в данной сфере;
- определение основных ролей: бизнес - ресурсное обеспечение, самоограничение; государство - делегирование полномочий, формирование устойчивой перспективы, защита от рисков;
- определение конкретных параметров ЧГП - начальные условия, вклады сторон и участие в результатах, организация и контроль (в том числе - жизненный цикл ЧГП).

Разделение функций и одновременно координация усилий государства и бизнеса в сфере энергообеспечения являются также основой уменьшения отмечавшихся выше рисков - в том числе за счет роста предсказуемости, стратегической направленности процессов в указанной сфере.

В целом данное направление характеризуется наибольшими возможностями в обеспечении решения рассматриваемой проблемы, преодолении возникающих рисков - при относительно большем объеме, стоимости и сложности комплекса необходимых мероприятий. Поэтому в качестве отдельной задачи в рамках данного направления целесообразно предусмотреть мониторинг и управление комплексом мероприятий по повышению энергоэффективности.

С учетом масштаба и значимости решаемой проблемы данное направление является наиболее целесообразным, а инструментом ее решения должна стать федеральная целевая программа.

Минпромэнерго России в настоящее время разработало и представило для согласования заинтересованным федеральным органам исполнительной власти концепцию новой редакции Федеральной целевой программы "Энергоэффективная экономика" на 2007-2010 годы и на перспективу до 2015 года, которая должна стать действенным инструментом в реализации Энергетической стратегии, нацеленной на максимально эффективное использование природных топливно-энергетических ресурсов и потенциала энергетического сектора для роста экономики и повышения качества жизни населения страны.

Программа является межотраслевой, рассчитана на 9 лет и реализуется в два этапа. Первый этап - 2007-2010 гг., второй этап - 2011-2015 гг.

На первом этапе предусматривается проведение мероприятий по оптимизации энергетической составляющей государственных расходов в федеральной бюджетной сфере и оборонно-промышленном комплексе, повышению бюджетной эффективности и надежности энергообеспечения в регионах и по повышению эффективности производства и использования энергоресурсов на основе новых технологий, материалов и оборудования во всех отраслях экономики. Разрабатывается механизм по управлению комплексом мероприятий по повышению энергоэффективности и проводится мониторинг реализации программных мероприятий.

Основными направлениями реализации программных мероприятий второго этапа будут:
1. Масштабное использование научно-технических достижений ТЭК с целью обеспечения рационализации топливно-энергетического баланса страны в целом и каждого конкретного региона, постепенного перехода к энергетике будущего.
2. Мониторинг и управление комплексом мероприятий по достижению целевого уровня энергоэффективности, включая совершенствование нормативно-правовой базы в соответствии с ориентирами государственной политики на этапе 2011-2015 гг.

На втором этапе на основании мониторинга реализации программных мероприятий будет проводиться корректировка комплекса мероприятий по повышению эффективности использования энергетического потенциала экономики России для роста ее конкурентоспособности и повышения уровня жизни населения.

Программой предусматривается не только обеспечение энергетической безопасности страны, но и создание условий для резкого скачка вперед в области инноваций, поскольку место страны в современном мире все более определяется уровнем практического использования знаний и инновационной активности экономики.

При этом даже в условиях рыночной экономики нельзя недооценивать роль и возможности государственной политики в области энергосбережения. Без государственного влияния как через прямые, так и косвенные механизмы воздействия вряд ли можно рассчитывать на формирование и успешное функционирование рынка энергосбережения.

Надежда только на рыночные силы и структурные сдвиги в экономике при отсутствии активной государственной политики повышения энергоэффективности, как показывает мировой опыт, не позволит добиться темпов снижения энергоемкости более чем на 1-1,5% в год.

В этой связи необходимо развить действующую правовую нормативную и методическую базу, реализуемую в рамках федерального правового поля, решив следующие задачи:
- принятие новой редакции проекта федерального закона "Об энергосбережении", предусматривающего комплексное стимулирование энергосбережения, меры экономического и административного воздействия за нерациональное использование энергетических ресурсов, установление обязательных требований и норм энергетической эффективности;
- выделение для основных бюджетополучателей в бюджетной классификации мероприятий по энергосбережению и повышению энергоэффективности отдельной статьей, имея в виду конечным результатом снижение лимитов ТЭР в натуральном и стоимостном выражении в результате реализации энергосберегающих мероприятий;
- разработка и принятие технических регламентов в области энергетики;
- определение федерального органа исполнительной власти, наделенного функциями контроля за рациональным расходованием энергоресурсов.

Анатолий Яновский,
директор Департамента топливно-
энергетического комплекса Минпромэнерго РФ

Сергей Михайлов,
заместитель директора Департамента
топливно-энергетического комплекса Минпромэнерго РФ

Журнал «Экономика России: ХХI век» № 20
http://www.ruseconomy.ru

Фото с сайта ages.invit.ru